1. Definition

Eine gegenüber der "Umwelt" abgegrenzte Gesamtheit von Elementen, zwischen denen Beziehungen bestehen und die durch diese Beziehungen und die Abgrenzung zur Umwelt als Einheit behandelt werden kann; z. B. eine Maschine, eine Organisation (= "Institution") (eine Organisation ist in der Regel aufgrund ihrer Elemente ein "soziotechnisches" System).

Jedes Element erhält seine Bedeutung erst durch das System. Man kann die Teile eines Systems deshalb nicht einzeln analysieren oder gestalten, sondern nur im Systemzusammenhang. Und das System erbringt Leistungen, die mehr und anders sind als die Summe der Leistungen seiner Elemente.

Die Analyse als "System" öffnet weiter den Blick für die Ermittlung von Systemfunktionen und -beziehungen, also einen Komplex zusammengehöriger Fragen, und Funktionsweisen wie Selbstreferenz und Autopoiese, Ultrastabilität, die dem sonst üblichen "kausalen" Denken unbekannt sind.

Die Abgrenzung eines Systems (Festlegung der Systemgrenzen) erfolgt entsprechend dem Untersuchungsinteresse und ist nicht objektiv vorgegeben.

Im Verwaltungsmanagement wird die Systembetrachtung um "Outcome" erweitert (s. Grafik), weil erst damit die Funktion der öffentlichen Verwaltung zutreffend erfasst werden kann, s.u. sowie das Stichwort Effizienz/ Effektivät mit Zusatzinformationen. 

Das Systemmodell und seine Bedeutung in der Managementlehre

1. Zusammenfassung

a) Wozu ein "Systemmodell"?
In unserer komplizierten Welt hat sich das Systemmodell als brauchbar erwiesen, komplexe Erscheinungen (Gruppen, Betriebe, Behörden, Verbände, Parlamente, die Gesellschaft) besser verstehen, gestalten und steuern zu können. Für Verwaltungsmanagement liefert es eine Grundlage für das Verständnis in allen seinen Teilbereichen.

b) Was ist ein System? Wie funktioniert es?
Ein System ist nach außen - zur Umwelt - abgegrenzt. Es besteht aus Elementen, die miteinander in Beziehung stehen und dem System eine Struktur geben. Das System nimmt von außen etwas auf (Input), verarbeitet es (Throughput) und gibt es wieder in die Umwelt ab (Output).

Ein System ist mehr als die Summe seiner Elemente, und die Elemente erhalten ihre Bedeutung erst durch die Funktion im System. Das Besondere am System ist also seine Ganzheitlichkeit.

Das macht es schwierig, solche Systeme zu verstehen. Einfache Ursache-Wirkungs-Ketten reichen nicht aus, denn es gibt Wechselwirkungen und Rückkoppelungsprozesse. Es muss komplexer und "ganzheitlich" gedacht werden: in Systemstrukturen, gegenseitigen Abhängigkeiten, "vernetzt", in Systemproblemen und -funktionen. 

c) Folgeprobleme von Systemen
Menschen und Systeme reagieren auf die Komplexität ihrer Umwelt, die eigentlich viel zu groß ist um erfasst und gedanklich verarbeitet zu werden. Deshalb verwenden sie Mechanismen zur „Reduktion von Komplexität“, die ihrerseits Folgeprobleme haben. Sie tendieren aber auch dahin, sich zur Umwelt abzuschotten und ein Eigenleben zu führen („selbstreferenziell“ zu sein). Das gilt speziell für Behörden die nur darauf achten müssen, vom Haushaltsgesetzgeber genügend Ressourcen als Input zu erhalten, die in der bisherigen traditionellen Steuerung aber nicht gezwungen sind über ihren Output Rechenschaft abzulegen.

d) Besonderheiten beim NSM
Im Neuen Steuerungsmodell sind die Leistungen/Produkte (im Sinne der KLR) "Output". Anders als für Betriebe der Privatwirtschaft wird aber auch betrachtet, welche Wirkungen die Produkte haben, denn erst diese Wirkungen - Outcome - rechtfertigen die Existenz einer Behörde. Ausführlich dazu unten.

2. Das „einfache“ Modell

a) Bedeutung und Entstehung des Systemmodells

Ein System ist mehr als die Summe seiner Elemente, weil es Leistungen möglich macht, die nicht die Addition der Einzelleistungen der Elemente sind. Ein Auto ohne Lenkrad ist ebenso wertlos wie das Lenkrad ohne Auto. Erst die vollständige Wertschöpfungskette erbringt ein Produkt mit Nutzen für den Kunden, eine Leistung für den Bürger oder die Allgemeinheit, ein Fehler eines Teils macht das ganze Produkt wertlos (dies ist eine entscheidende Grundlage für und Ansatzpunkt von Qualitätsmanagement). 

Jedes Element erhält also seine Bedeutung erst durch das System, und das System funktioniert nur und hat Bedeutung erst durch das Zusammenspiel der Elemente. Man kann die Teile eines Systems deshalb nicht einzeln analysieren oder gestalten, sondern nur im Systemzusammenhang, und kann das System nicht verstehen ohne Kenntnis seiner Elemente.

Diese Beobachtung gilt auch für die belebte Welt. Um solche Erscheinungen besser zu analysieren, hat sich zunächst in der Biologie die Systemsicht und die Systemtheorie entwickelt, die im Laufe der Zeit dann zu einer allgemeinen Systemtheorie weiterentwickelt wurde und ihren Siegeszug durch viele Wissenschaftszweige antrat, einschließlich der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften.[FN1]

Die Analyse als "System" öffnet z. B. den Blick für die Ermittlung von Systemfunktionen und -beziehungen, also einen Komplex zusammengehöriger Fragen und Funktionsweisen wie Selbstreferenz und Autopoiese, Ultrastabilität, die dem sonst üblichen "kausalen" Denken unbekannt sind. Es eröffnet die Wahl zwischen der Betrachtung des Systems als "Black Box", um die Wirkung des Systems zu erfassen, und einer Öffnung der "Black Box", um die Funktionsweise des Systems in die Analyse einzubeziehen - dies hat eine Parallele im Neuen Steuerungsmodell (s.u.). 

Die Abgrenzung eines Systems (Festlegung der Systemgrenzen) erfolgt entsprechend dem Untersuchungsinteresse und ist nicht objektiv vorgegeben. »Untersuchungsbereich, »Input, »Throughput, »Output

b) Systemprobleme

Die Systemsicht ermöglicht ein neues Verständnis für Probleme, die sich aus dem Systemcharakter ergeben:

• da ist einmal das Problem der Abgrenzung nach außen[FN2], für das klassische Antworten durch Organisationen (einschließlich Behörden) entwickelt worden sind: die besondere Berufung als Mitglied mit fester Anstellung und „Alimentation“ um sicherzustellen, dass das Systemmitglied als Teil des Ganzen wirkt und nicht „fremd geht“ oder sachfremd wirkt (Bestechung, Korruption, Ausnutzung der Amtsstellung als ständige Probleme);  
• das System muss sein Überleben sichern und entwickelt Mechanismen dafür, z. B. für den Umgang mit Einflüssen von außen (Problem der Stabilität einerseits, der Flexibilität andererseits), klassisch ist auch das Überleben von Organisationen, deren Zweck längst weggefallen ist, die aber weiter existieren und sich neue Zwecke (Aufgaben) suchen; 
  
• ein grundlegendes Problem jeden Systems ist die Überforderung durch eine überkomplexe Welt. Darauf reagieren Systeme mit Strategien zur „Reduktion von Komplexität“, die überlebenswichtig sind, aber auch Folgeprobleme verursachen („Rollen“, „Stereotype“ und „Vorurteile“ sind Teile solcher Strategien ebenso wie Techniken der Ausblendung von Wirklichkeit und der Stabilisierung von Erwartungen trotz Enttäuschung durch „Normen“),  
• Systeme neigen dazu, sich nach außen abzuschotten und sich mit sich selbst zu beschäftigen
  („selbstreferenziell“ zu werden: maßgebend ist das Leben und die Belohnung innerhalb des Systems, nicht die Reaktion des Bürgers; 85% der Kommunikation in Kommunalverwaltungen sind intern![FN3])
  
• Das wirkt sich auch auf die Struktur aus: Systeme gestalten sich selbst („Autopoiese“). Damit besteht eine besondere Gefahr eines Eigenlebens unabhängig von der Funktion, die Behörden für die Gemeinschaft erfüllen, der gegenüber sie ja faktisch – nach dem traditionellen Steuerungsmodell – keine wirksame Rechenschaft ablegen müssen, gleichzeitig aber auch eine Chance für wirksame Änderungen, wenn sich Organisationen „auf den Weg machen“, sich nach außen öffnen, dem Vergleich mit anderen zu stellen und sich anfangen zu reformieren. Diese Eigenschaft ist die Grundlage einer „Steuerung auf Abstand“ als Element des NSM. 
  
• Aber: Systeme sind komplex, Änderungen wirken auf vielfältige „vernetzte“ Weise, weshalb die bewusste Gestaltung schwierig ist (s. Thema „Change Management“). Die Änderungsmöglichkeiten durch bewusste Entscheidung wird vielfach überschätzt, mit entsprechenden praktischen Konsequenzen für wohlgemeinte Reformversuche. Die Gründe hat insbesondere die Chaostheorie[FN4] herausgearbeitet.

c) Beschreibung des Systemmodells

Als System wird verstanden eine nach außen abgegrenzte Gesamtheit von Elementen, zwischen denen Beziehungen bestehen (die relativ dauerhaften Beziehungen bilden die Struktur des Systems). Das System ist durch eine Systemgrenze zur Umwelt abgegrenzt.

 Betrachtet man den Leistungsprozess, dann ist

"Input" ist für eine Behörde z. B. der Antrag, für einen privaten Produktionsbetrieb sind es die Werkstoffe, für einen Dienstleistungsbetrieb der Auftrag; Output ist für eine Behörde der Bescheid, für den privaten Betrieb das hergestellte Produkt bzw. die Dienstleistung, die der Kunde erhält. Anders formuliert: Behörden sind Betriebe zur Produktion bindender Entscheidungen (Luhmann).

Die betrieblichen Grundfunktionen lassen sich ebenfalls im Systemmodell darstellen, wie Abbildung 2 zeigt:

 In der Informatik wird dieses Modell für die Beschreibung der Informationsverarbeitung verwendet (vgl. Abbildung 3), die 3 Phasen sind auch Ordnungsmuster für Daten und Systemelemente (Eingabe-, Ausgabegeräte, Zentraleinheit = Verarbeitungseinheit):

Aus organisatorischer Sicht werden als Systemelemente angesehen:

• Aufgaben
• Menschen
• Sachmittel
• Informationen

 Diese bilden durch ihre Beziehungen untereinander die innere Struktur. Nur durch das Zusammenwirken der Systemelemente kann das System funktionieren.

Die Systemprozesse (die Systemleistung - Throughput) erfordern den Einsatz von Ressourcen, in betriebswirtschaftlicher Begrifflichkeit: Produktionsfaktoren, also Arbeit, Werkstoffe, Betriebsmittel. Im aktuellen Verwaltungssprachgebrauch sind "Ressourcen" Personal, Sach- und Haushaltsmittel. Der Verbrauch an Ressourcen wäre als Kosten zu erfassen (s. Kostenvergleichsrechnung und Kosten- und Leistungsrechnung). 

d) Verwendung des Systemmodells

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, das Systemmodell zu verwenden, je nach Situation und Erkenntnisinteresse.

• Verwendung als Ordnungsmuster, zur Strukturierung von Problemen

Grundsätzlich lassen sich mit dem Systemmodell komplexe Einheiten in eine überschaubare Struktur bringen. Dazu ist es notwendig, das System abzugrenzen, zu definieren, was betrachtet werden soll (die Systemleistung? oder das System selbst?) und was Umwelt des Systems ist und nicht betrachtet wird.

• Untersuchung der Systemleistung nach dem Black-Box-Prinzip

Bei der Untersuchung kann die Betrachtung der inneren Struktur und der Prozesse des Systems als solches außer acht gelassen werden, vergleichbar mit der Black-box. Wichtig ist dann nur das Verhältnis zwischen Input und Output.

Dieses Verfahren dient zur Verringerung der Komplexität, es wurde zunächst in der Biologie entwickelt und hat sich als Forschungsansatz bewährt.

 Bei der Untersuchung, wie das System funktioniert, ist dann aber der Blick in das System hinein notwendig: das System wird dann zur "white box".

• Untersuchung der Systemleistung unter Einbeziehung der Systemstruktur

Ebenfalls möglich es, die Black Box zu öffnen und in die Untersuchung die Elemente und ihre Verknüpfungen einzubeziehen. Dann liefert das Systemmodell ein Ordnungsschema für die Strukturierung der Probleme und ihrer Untersuchung.

e) Beispiele für die Anwendung des Systemmodells

• Strategisches Denken (Planen, Controlling) wird oft nach dem Black-Box-Modell vorgehen, d. h. Struktur und Leistungsprozesse des Systems bewusst ausblenden, um die Problematik beherrschbar zu machen. Damit konzentriert sich die Aufmerksamkeit auf die Frage, ob man "die richtigen Dinge tut".  
• "Resultate statt Regeln" als Prinzip des Neuen Steuerungsmodells ist ebenfalls die Anwendung dieses Prinzips, wie auch die Steuerung über Zielvereinbarungen (Ergebnisorientierung), die Übertragung von Budgetverantwortung usw. 
  
• Das Benchmarking beschränkt sich oft auf die Betrachtung der Ergebnisse und nicht auf die Prozesse, die zu den Ergebnissen führen. Beim Benchmarking der Einwohnermeldeämter wurden die Ergebnisse (Öffnungszeiten, Durchlaufzeiten, Kosten pro Fall) verglichen ohne Untersuchung der internen Abläufe: gute Ergebnisse können mit unterschiedlichen Abläufen erreicht werden[FN5]. Von Vorteil hat sich erwiesen, den Einwohnermeldeämtern ein Budget für Aushilfskräfte einzuräumen, mit dem sie den Bedarf in Spitzenzeiten abdecken, statt dass sie dafür jeweils Personal anfordern mussten. Ergebnis: sie kamen mit weniger Aushilfspersonal aus als früher, weil sie durch eigenverantwortliches Wirtschaften das Problem besser und kostengünstiger gelöst haben als bei zentraler Personalwirtschaft[FN6].
  
• Zielvereinbarungen: Wird eine Zielvereinbarung zwischen Referatsleiter und Mitarbeitern abgeschlossen, in der festgelegt wird, dass 85% der Anträge innerhalb von 5 Arbeitstagen erledigt werden, dann gilt das Black-Box-Prinzip: nur die Resultate zählen, in die internen Prozesse mischt sich der Referatsleiter nicht ein.
  
• Prozessanalyse: Die Systembetrachtung dient der Analyse von Prozessen und ist damit ein wichtiges Hilfsmittel für die Praxis.
  
• Analyse von Austauschbeziehungen, z. B. zu Märkten, der Wechselwirkung mit externen Einflüssen, usw. Beachte aber, dass das Black-Box-Verfahren nicht immer brauchbar und angemessen ist.

 Beachte aber, dass das Black-Box-Verfahren nicht immer brauchbar und angemessen ist. Benchmarking greift da, wo Ergebnisse nicht sinnvoll definiert werden können, auf Verfahrensstandards zurück. Die Überprüfung von Prozessen auf ihre Eignung, qualitativ gute Ergebnisse zu erzielen, ist ein wesentlicher Bestandteil von Qualitätsmanagement, usw.

3. Das erweiterte Modell im Rahmen des New Public Managements / des Neuen Steuerungsmodells

Im New Public Management, dem weltweit akzeptierten Grundkonzept einer modernen Verwaltungssteuerung, in Deutschland oft als Neues Steuerungsmodell bezeichnet, wird die Systemdarstellung um "Outcome" erweitert (s. Grafik), weil erst damit die Funktion der öffentlichen Verwaltung zutreffend erfasst werden kann. S. auch Stichwort Effizienz/Effektivät mit Zusatzinformationen.

a) Beschreibung

Für die Erklärung des Neuen Steuerungsmodells gibt es eine Variante des Systemmodells, die "Input" als "Ressourceninput" interpretiert und die Darstellung in einer entscheidenden Beziehung ergänzt: um "Outcome", d. h. die Ergebnisse bzw. die Wirkungen des Output. Denn das Besondere der öffentlichen Verwaltung ist, dass sie in der Regel keine Leistungen auf einem Markt unter Konkurrenzbedingungen absetzt und sich dadurch finanziert, sondern Leistungen erbringt, die oft nicht Selbstzweck sind sondern nur Mittel zur Erreichung des eigentlichen Ziels. Als Erfolgsmaßstab reicht deshalb der "Absatz" nicht aus, vielmehr bedarf es anderer, zusätzlicher - und nicht einfacher - Kennzahlen, um den Erfolg zu beurteilen. 

b) Einige Beispiele

• Die Erteilung von Auskünften aus dem polizeilichen Informationssystem INPOL ist eine Leistung des BKA. Aber erst, wenn die Auskünfte dazu beitragen, Straftaten aufzuklären oder zu verhindern, erfüllt INPOL seinen Auftrag. Wenn nur die Leistung - Output - gemessen werden würde und nicht diese Wirkung (Outcome), bliebe unbekannt, ob Struktur und Qualität der Daten und der Auskünfte dem Auftrag gerecht werden.
• Die Gewährung von BAföG ist zwar "Produkt" der zuständigen Stellen, aber Ziel der gesetzlichen Regelungen ist weder die Verteilung von bedrucktem Papier - BAFöG-Bescheiden - noch von Geld, sondern die Förderung des Studiums, gemessen z. B. an der Zahl von Studierenden oder der Studierendenquote am Altersjahrgang, bzw. der Ausgleich sozialer Nachteile, beurteilt etwa nach dem Anteil von Studierenden aus Familien mit geringem Einkommen. 
• Die Sozialämter sollen soziale Bedürftigkeit nicht nur verwalten sondern zur Überwindung der Bedürftigkeit (und damit unselbständiger Lebensführung und Abhängigkeit von öffentlichen Leistungen) beitragen. Entsprechendes gilt für die Arbeitsämter.
• Das geschriebene "Knöllchen" ist zwar Produkt der für die Überwachung des ruhenden Verkehrs zuständigen Stelle, Zweck ist aber, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu verbessern.
• "Unterricht", gemessen als Zahl gegebener Unterrichtsstunden oder ausgebildeter Schüler ist zwar "Produkt", wenn die Absolventen unseres Bildungssystems aber international nicht konkurrenzfähig sind, wie es die PISA-Studie belegt, dann stimmt etwas mit dem Outcome nicht: der vermittelten Qualifikation, usw.
• wenn die KLR zwar eingeführt wird, aber nicht zur Kostentransparenz beiträgt und nicht genutzt wird, dann ist zwar das Reformprodukt erstellt, aber die Wirkung, um die es geht, nicht eingetreten, die Investition in die KLR nicht sinnvoll und auch nicht wirtschaftlich (im Sinne der Maßnahmenwirtschaftlichkeit). 

Das Systemmodell und die alte und neue Steuerung

Traditionelle - alte - Steuerung

Kurzfassung

• Es wird nur der Input geregelt, nicht Output - die Leistungen der Verwaltung - und Outcome - die eigentlich beabsichtigten Wirkungen, die erst den Beitrag zum Gemeinwohl darstellen,
• der Input wird nicht sinnvoll gesteuert, weil Einnahmen- und Ausgaben gesteuert werden, nicht aber Kosten, also der Ressourcenverbrauch,
• zudem in überflüssiger, einer wirksamen und wirtschaftlichen Arbeit hinderlichen Detaillierung
• zusätzlich wird in das System selbst eingegriffen durch Vorgaben für die Prozesse und Strukturen, damit wird der Spielraum für ergebnisorientiertes Handeln und den effizienten Einsatz der Ressourcen begrenzt. 

Im einzelnen

Die bisherige traditionelle Steuerung erfolgt in erste Linie über den Input, d. h. über die Bereitstellung von Haushaltsmitteln. Es wird nicht im einzelnen festgelegt, was dafür geleistet oder bewirkt werden soll, welche Produkte in welcher Zahl und Qualität hergestellt oder welche Dienstleistungen in welcher Qualität erbracht werden sollen. Beispiel FH Bund: wieviele Studierende mit welcher Qualität ausgebildet werden, wird nicht festgelegt.

Außerdem wird der Input auch ungenau und zweckwidrig erfasst, nämlich als bewilligte Ausgaben, nicht dagegen als Ressourcenverbrauch (Kosten), z. B. fehlen im Haushaltsplan kalkulatorische Kosten (z. B. für die Nutzung der Liegenschaft der FH Bund) und Rückstellungen für künftige Pensionen.

Soweit der Haushaltsplan Planungsdaten über die Mittelverwendung enthält, sind diese in der Regel unverbindlich, im übrigen auch keine exakten Output-Vorgaben.

Bei der traditionellen Steuerung werden weiter durch zahlreiche Vorschriften Pro­zesse und Strukturen geregelt, jedoch nicht, was dabei herauskommen soll. Diese Regelungen behindern effizientes und flexibles Handeln an der Basis, wo die Probleme als erstes sichtbar werden und die Sachkompetenz vorhanden ist. 

Neue Steuerung:

Kurzfassung

• Steuerung über den Output, d. h. Zahl und Qualität der Produkte,
• und über Input-Output-Relationen bzw. Budgets (Input),
• und zwar nach Kosten, nicht nach Ausgaben,
• Ergänzung durch Erfassung von Outcome: Qualität und Wirkung des Output,
• Steuerung über Zielvereinbarungen (Ergebnisse) statt über Verfahrensvorschriften.

Im einzelnen

Durch das NSM soll der Input effizienter verwendet werden. Erfasst werden Kosten und nicht Ausgaben. Außerdem wird die Beziehung zwischen Ressourcenverbrauch  und Output, den nach Art und Menge erfassten Produkten, hergestellt. Damit wissen die Akteure in der Verwaltung überhaupt erst einmal, was ihre Produkte kosten, und können sich bemühen, eine möglichst günstige Input-Output-Relation zu erreichen. Dazu dient auch die Übertragung der Ressourcen­verantwortung auf die fachlich zuständige Arbeitsebene und -einheit.

Vor allem soll auf Output-Steuerung umgestellt werden, d. h. Ziele und Planungsdaten für die zu erstellenden Produkte sollen steuerungsrelevant werden. 

Zusätzlich sollen die Qualität der Produkte, Kundenzufriedenheit und Ergebnisse und Wirkungen über Kennzahlen erfasst werden. Erst Outcome, d. h. Ergebnisse und Wirkungen, sagen etwas darüber aus, ob die öffentlichen Verwaltung ihren Zweck erfüllt und einen Beitrag zum Gemeinwohl leistet. Denn vorrangig ist die Frage „Tun wir die richtigen Dinge“, die Frage, die in der traditionellen, Input-orientierten Steuerung nicht gestellt wird oder nicht beantwortet werden kann.

Schließlich soll die Detailsteuerung durch Globalsteuerung mit Zielvereinbarungen abgelöst werden, die der Arbeitsebene die Befugnisse gibt, Prozesse und Strukturen (Throughput) weitgehend selbst zu bestimmen.

Literatur

 Anmerkungen