Benchmarking-Beispiele

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 1.62)

Benchmarking im Bildungsbereich - eine Erfolgsgeschichte

Überraschende Ergebnisse, praktikable Schlussfolgerungen. Nicht nur PISA (2010-07-08)

Besonders eindrucksvoll und auch weltweit wahrgenommen sind die Ergebnisse des Benchmarkings im Bildungsbereich: der international vergleichenden PISA-Studien der Kompetenzen von 15-Jährigen, aber auch von anderen, weniger diskutierten Vergleichsstudien, z. B. TIMMS[1]: der Vergleich der mathematisch-naturwissenschaftlichen Kompetenzen der Schülerinnen und Schüler.

• Zu den erstaunlichen Ergebnissen gehören:
  dass die beste Schule in der ergänzenden Pisa-Untersuchung in Deutschland 2008 eine Gesamtschule war, während die südlichen Länder mit ihren gegliederten Schulsystem insgesamt wesentlich besser abschneiden und auch den Migrantenkindern bessere Entwicklungsmöglichkeiten bieten; offensichtlich entscheidet die äußere Struktur des Bildungssystems nicht über die Qualität der Bildung in den Schulen und den Erfolg;
• dass die Verkleinerung der Klassen sehr teuer ist und die Bildungsergebnisse eher verschlechtert als verbessert (Whelan 2009: 39 ff.) aus einem überraschend einleuchtenden Grund: die Qualität der Lehrer wird schlechter, wenn man wesentlich mehr Lehrer braucht;
• Generell gilt: zusätzliche finanzielle Mittel bringen keine besseren Bildungsergebnisse, es kommt auf die richtige Politik an. Hebelwirkung hat vor allem die Qualifikation der Lehrpersonen, siehe wieder Whelan 2009, S. 52 ff. mit weiteren Beispielen aus anderen Staaten weltweit.

Zu den Ergebnissen der internationalen Vergleichsstudien einerseits, zahlreichen anderen vergleichenden Untersuchungen und wissenschaftlichen Ergebnissen zum Bildungsbereich und den daraus möglichen Schlussfolgerungen für eine Politik, die gute Bildungsergebnisse erreicht, siehe zusammenfassend,

• auch von der OECD als Quelle für eigene Schlussfolgerungen zitiert: Whelan, Fenton: Lessons Learned: How Good Policies Produce Better Schools. London 2009;
• Klieme, Eckhard u. a. (Hrsg.) (2010): Pisa 2009. Bilanz nach einem Jahrzehnt. Münster. Zusammenfassung bei Spiegel Online.
• Hattie, John (2009): Visible learning: a synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement. New York.
• Hattie, John (2013): Lernen sichtbar machen. Überarbeitete deutschsprachige Ausgabe von Visible Learning. Übersetzt und überarbeitet von Wolfgang Beywl und Klaus Zierer. Baltmannsweiler.

Weitere Quellen zu Bildungsforschung und wissenschaftlicher Beratung der Bildungspolitik im OlevWiki.

Länderberichte und Rankings: Sustainable Governance Indicators der Bertelsmann Stiftung: http://www.sgi-network.org/

Der Index vergleicht 30 OECD-Länder u. a. im Hinblick auf Management-Qualität und -Leistung. Die Ergebnisse im Überblick enthält die folgende Abbildung:

Deutschland liegt mit Platz 15 genau im Mittelfeld, mit einem Wert von 6.31 allerdings etwas oberhalb des Duchschnittswertes aller 30 Länder von 6.09.

Differenziert nach verschiedenen Kriterien ergibt sich für die Qualität des Public Managements in Deutschland das folgende Bild:

(Online-Quelle)

Es besteht nach dieser Einschätzung ein Defizit vor allem bei der strategischen Planung und der Reform der Institutionen.

Details enthalten die Länderberichte:

DE	Deutschland	Überblick / Länderbericht
AT	Österreich	Überblick / Länderbericht
CH	Schweiz	Überblick / Länderbericht
UK	Vereinigtes Königreich (United Kingdom)	Überblick / Länderbericht
NL	Niederlande	Überblick / Länderbericht

Die Bertelsmann-Stiftung begleitet die "Optionskommunen", die kommunalen Träger (Städte, Landkreise), die die Regelungen zum ALG II ("Hartz IV") eigenverantwortlich umsetzen, durch Benchmarking. Der Jahresbericht 2006 zeigt, dass dieses Benchmarking steuerungsrelevante Informationen und wesentliche Anregungen für die Optimierung liefert. Er dokumentiert auch Beispiele für innovative Verfahren einzelner Optionskommunen und ermöglicht damit "Lernen von anderen". 

Der Bericht ist u. a. über den folgenden externen Link erreichbar:

Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.) (2007): Jahresbericht 2006 für das SGB II-Benchmarking der Optionskommunen. Gütersloh, 56 S.; 1.562 KB

Auch der Bund hat in den 90er Jahren mit Benchmarking begonnen, bevorzugt im Bereich von Serviceleistungen (Querschnittsaufgaben). Stand und Ergebnisse sind in dem vom Bundesinnenministerium 2005 herausgegebenen

Fortschrittsbericht 2005 des Regierungsprogramms „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ im Bereich Modernes Verwaltungsmanagement

zusammengefasst.

Insgesamt führt Benchmarking im Bundesbereich ein Schattendasein und z. T. zu vermeidbaren Fehlsteuerungen:

• es fehlt Benchmarking für die Aufgabenerfüllung selbst, die "externen Produkte", das, wozu die öffentliche Verwaltung eigentlich da ist (wirksame Problemlösung, gute, wirtschaftliche und kundenfreundliche Leistungen),
  Beihilfestellen möchten möglichst viele Anträge:
  
  In einem Merkblatt der Bundesfinanz-direktion West vom August 2011 "für das Beantragen von Beihilfen ..." heißt es: "Beantragen Sie Beihilfe möglichst schon dann, wenn Ihre Aufwendungen insgesamt mehr als 200 Euro betragen." Man will also möglichst viele Anträge und damit viel Arbeit? Immerhin ist die BFD auch zuständig für die Betreuung der Pensionäre, damit Personalangelegenheiten möglichst "wirtschaftlich" erledigt werden.
  
  Und dies ist die Politik seit Jahren, erkennbar an den regelmäßigen Hinweisen in den Bescheiden: "Sie können die Arbeit der Beihilfestelle wesentlich erleichtern, wenn Sie Ihre Aufwendungen zeitnah bereits bei Erreichen der 200,- € einreichen."
• zum Teil hat Benchmarking sogar negative Wirkungen, etwa bei der Beihilfe. Dort verbinden Beihilfestellen jeden Bescheid mit der Aufforderung, möglichst bald wieder einen Antrag zu stellen. Der einfache Grund: wichtigste Messgröße im Vergleich mit anderen sind die Kosten pro Beihilfebescheid. Je mehr Bescheide mit möglichst wenigen Positionen bearbeitet werden, umso günstiger sind die Stückkosten, umso besser steht man im Vergleich da - auch wenn die Verwaltungskosten steigen, weil mehr Anträge zu bearbeiten sind.

Wirtschaftlich ist das nicht, im Gegenteil. Eine bessere Messgröße wären die Verwaltungskosten pro Beihilfeberechtigtem. Dadurch würde man Anreize zu echter Wirschaftlichkeit schaffen: sinnvolle Bündelung der Anträge, bessere Information und Beratung der Berechtigten, Online-Angebote ("Berechnen Sie Ihre Beihilfe selbst ..."), usw.

Noch besser und richtiger wäre die Messgröße "Kosten pro Beihilfeberechtigtem", also einschließlich des Hauptkostenfaktors: der Krankheitskosten selbst. Dadurch würde man Anreize schaffen z. B. für eine optimale Betreuung der Beschäftigten mit chronischen Krankheiten über systematisches "Disease Management", wie es die großen Krankenkassen seit Jahren praktizieren. Das würde es z. B. erlauben, die Kosten für Diabetes Typ II, die häufigste chronische Erkankung, deutlich zu senken, die Krankheitszeiten (und damit Ausfälle an Arbeitszeit) zu verringern und gleichzeitig die Lebensqualität der Betroffenen zu verbessern. In der Schweiz hat man durch Disease Management bei Diabetikern die Zahl von Amputationen um 75% senken können. Das hat einen viel größeren Einfluss auf die Beihilfekosten des Dienstherrn als die noch straffere Bearbeitung der Beihilfeanträge - und ist ein Beitrag zur Lebensqualität der betroffenen Beschäftigten. Entsprechendes gilt für andere chronische Erkrankungen. 

Benchmarking richtig einsetzen:
Statt "Verwaltungskosten" sollte das "Gesundheitsmanagement" der Beihilfestellen verglichen werden.

Wir optimieren die Kosten der Bearbeitung des einzelnen Beihilfeantrages, aber nicht die Kosten der Beihilfe (der Summe aller Anträge), und lassen die Beschäftigten, die von den Beihilfestellen betreut werden, im Stich: mit systematischer Betreuung z. B. von Zuckerkranken, abgestimmt zwischen Arzt, Krankenkasse und Patient in einem Gesamtkonzept, "Disease Management", ist es in der Schweiz gelungen, die Zahl von Amputation als Folge der Zuckerkrankheit um 75% zu senken. Das hat einen viel größeren Einfluss auf die Beihilfekosten des Dienstherrn als die noch straffere Bearbeitung der einzelnen Beihilfeanträge - und ist ein Beitrag zur Lebensqualität der betroffenen Mitarbeitenden. Zur Kostenseite: 60 Prozent der Gesundheitsausgaben entstehen durch die Behandlung chronischer Krankheiten!  

Das könnte einen Anstoß geben die Beihilfe umzustellen auf Gesundheitsmanagement: nicht die Verwaltung von Krankheitskosten ist die Aufgabe, sondern die Vermeidung von Krankheit durch Vorbeugung und die Wiederherstellung der Gesundheit, unter Einschluss eines integrierten Fallmanagements (hier als Disease Management).

Positives Gegenbeispiel: Bericht der Gemeindeprüfungsanstalt NRW 2009

Das es auch anders geht, zeigt der Benchmarking-Bericht Beihilfe der Gemeindeprüfungsanstalt NRW von 2009[2], der umfassend und differenziert das Gesundheitsmanagement behandelt (S. 50 ff.). Allerdings erkennt auch dieser Bericht nicht die Problematik der Häufigkeit der Beihilfeanträge (siehe oben), und bei dem Vergleich der Beihilfekosten für aktive und inaktive Beschäftigte (S. 49) berücksichtigt er nicht wesentliche Einflussgrößen (z. B. Familienstand, Altersstruktur) beider Gruppen, insbesondere auch nicht den Faktor, dass Pensionäre 70% statt 50% der beihilfefähigen Kosten erstattet bekommen. Unterschiede im Anteil der Beihilfekosten können also auf einem unterschiedlichen Erstattungssatz beruhen, nicht unbedingt auf höheren Krankheits- oder Pflegekosten.

Das Direktorat zu Public Governance and Territorial Development der OECD (PGC) ist Plattform für den Erfahrungsaustausch zur Verwaltungsmodernisierung in den 36 OECD-Mitgliedsstaaten. Es evaluiert laufend Modernisierungsprogramme sowie die Leistungen von Politik und Verwaltung in ausgewählten Politikfeldern oder Problembereichen. Auf die Veröffentlichung einer Übersicht ist bereits im Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell hingewiesen worden: International nur Mittelmaß: Verwaltungsmodernisierung in Deutschland.

Ein neues Projekt soll ein differenzierteres Bild der Leistungsfähigkeit der Verwaltungen der 36 Mitgliedsstaaten und des Standes der Verwaltungsmodernisierung ermöglichen. Dazu gibt es verschiedene Arbeitspapiere, unter anderem: Public Governance Committee: "Towards Better Measurement of Government", 16.10.2006, das die Datengrundlagen beschreibt.

Das Vorhaben selbst wird unter der Überschrift "Management in Government: Moving towards 'Government at a Glance'" erläutert. Es ist über eine eigene permanente Web-Adresse zugänglich: http://www.oecd.org/gov/indicators. 

BenchNet - The Benchmarking Exchange dokumentiert die Verwendung von Benchmarking in der USA. Auf den Plätzen 3, 4 und 9 sind Verwaltungen der öffentlichen Hand verzeichnet, vgl. den folgenden Auszug aus der Website:

Die Rede enthält auch

• eine Würdigung des Instruments Benchmarking in seiner Bedeutung für die öffentliche Verwaltung
• Hinweise zu den Voraussetzungen einer erfolgreichen Anwendung.

Anmerkungen

1	"TIMMS" steht für "Trends in International Mathematics and Science Study" als Bezeichnung einer internationalen Schulleistungsstudie, früher: "Third International Mathematics and Science Study". Die Studie wird seit 1995 im vierjährigen Turnus von der International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) durchgeführt und untersucht die Kompetenz in Mathematik- und Naturwissenschaften in der Grundschule, in der Sekundarstufe I und in der Sekundarstufe II.
2	Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (2009): Erfahrungsbericht Ergänzungsprüfung Beihilfe. Herne. Online-Quelle. Zitiert als GPA NRW (2009)