1. Definitionen

1.1 Kurzformeln

• "Besser werden durch Lernen von anderen"
  (Definition des Public Sector Benchmarking Service, UK, siehe die Erläuterungen und [FN4])
   
• "Das Verfahren, vorbildliche Lösungen zu ermitteln und davon zu lernen"
  ("The process of identifying and learning from best practices in other organisations" - Definition im European Benchmarking Code of Conduct). 

Andere Definitionen

1.2 Vollständige Definition

Objektiver Vergleich von Kosten, Leistungen, Wirkungen (im Sinne von Outcome), Prozessen, Technologien oder Strukturen mit anderen Einheiten (intern / horizontal / intersektoral / vertikal / international) anhand von Kennzahlen oder Standards, um Möglichkeiten der Verbesserung und die dafür erforderlichen Bedingungen zu ermitteln und von anderen zu lernen: best practice.

Erläuterungen zu Was und Womit

1.3 Zur Bedeutung für die Verwaltung, Politik und die Gesellschaft

Mit Benchmarking kann Quasi-Wettbewerb geschaffen werden in Bereichen, die dem Wettbewerb nicht unterliegen, also insbesondere für die öffentliche Verwaltung. Dazu ist es zusätzlich erforderlich, dass die Ergebnisse veröffentlicht werden.

Dieser Quasi-Wettbewerb kann sogar für nationale Bildungssysteme (s. PISA), andere nationale oder regionale Politikbereiche oder für Volkswirtschaften erzeugt werden und wird mit dieser Funktion systematisch von der OECD entwickelt und eingesetzt, auch für den Vergleich der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung (siehe Benchmarking durch die OECD).

Der Vergleich der Ergebnisse der nationalen Politik anhand von Kennzahlen ist aber auch ein gängiges Mittel der EU, um europäische Ziele (z. B. der Lissabon-Strategie) in nationale Ziele zu übersetzen und die Erreichung dieser Ziele zu fördern, insbesondere in den Politikfeldern, in denen die EU keine eigenen Kompetenzen hat, z. B. in der Bildungspolitik im Rahmen der "Methode der offenen Koordinierung".

Benchmarking ist für die Sozialversicherung gesetzlich vorgeschrieben: SGB IV § 69 Abs. 5: "Die Träger der Kranken- und Rentenversicherung führen in geeigneten Bereichen ein Benchmarking durch." Die Unfallversicherung ist von dieser Verpflichtung also ausgenommen - was sie aber nicht hindert, dieses Instrument freiwillig einzusetzen. Insbesondere Kunden- und Mitarbeiterbefragungen sind heute Standard guten Managements und erlauben Vergleiche, auch über die Grenzen des eigenen Fachgebietes hinaus, vgl. z. B. die als Teil eines Forschungsprojekts entstandene Studie „Unternehmenskultur, Arbeitsqualität und Mitarbeiterengagement in den Unternehmen in Deutschland", die diese Aspekte repräsentativ für Deutschland erhoben hat und damit auch den Vergleich mit anderen Institutionen ermöglicht. Mehr dazu in [FN5].

2.1 Alternative Definition: "Lernen von den Besten"?
Benchmarking wird oft definiert als "Lernen von den Besten". Das ist eine verführerisch einfache und herausfordernde Definition, die gefährlich sein kann: "Das Kopieren von Methoden der Klassenbesten führt meist zu Misserfolg und Frustration", warnt Deming, der "Vater des TQM", nachdrücklich. Es komme darauf an, dass man die Verfahren und ihre Erfolgsbedingungen vollständig verstanden habe.

Für die Privatwirtschaft kann diese Devise, mit entsprechender Vorsicht verwendet, sinnvoll und sogar überlebenswichtig sein - und war es wohl für Rank Xerox, die als "Erfinder" des Benchmarking gelten. Wenn

1. marktgängige Produkte[FN3] hergestellt werden,
2. die mit den Produkten anderen Hersteller vergleichbar sind,
3. unterschiedliche Rahmenbedingungen und Zielkonflikte mit verschiedenen öffentlichen Belangen keine Rolle spielen - der Markt erlaubt keine Differenzierung,
4. vor allem aber: wenn es eindeutige Erfolgsgrößen gibt, nämlich Kennzahlen für den wirtschaftlichen Erfolg, in Geldeinheiten zu messen,

ist die Orientierung an den jeweils Besten möglich und sinnvoll.

Für die öffentliche Verwaltung ist die Situation in vielen Fällen anders: der Erfolg lässt sich nicht in Geld messen, sondern nur durch mehrdimensionale Kennzahlensysteme (siehe den Beitrag Ziele und Kennzahlen), wenn er überhaupt eindeutig messbar ist, d. h. es steht weniger eindeutig fest, wer "der Beste" ist. U. U. gibt es auch kaum vergleichbare Organisationen, weil es sich nicht um marktgängige Produkte handelt, die Behörde eine Monopolstellung hat. Die Rahmenbedingungen sind zu berücksichtigen, die Übertragbarkeit der Verfahren ist problematischer, usw.

Deshalb entspricht die vorsichtigere Definition, wie sie der Public Sector Benchmarking Service verwendet[FN4], eher den Bedürfnissen der öffentlichen Verwaltung. Auch die (rot-grüne) Bundesregierung hatte diese Definition in ihrer Fortschreibung des Regierungsprogramms "Modernern Staat - Moderne Verwaltung, 2004 übernommen.

Diese Definition schließt die Orientierung am (an den) Besten und damit Quasi-Wettbewerb "soweit wie möglich" nicht aus,

• wenn und soweit klar zu definieren ist, wer der "Beste" ist und
• inwieweit ein Vergleich der Ergebnisse und der Voraussetzungen für bessere Wirkungen, Leistungen, geringere Kosten usw. sinnvoll ist,
• aber macht auf die Chance zum Lernen aufmerksam auch in allen Fällen, in denen eine Vergleichbarkeit nur begrenzt möglich ist: auch in diesen Fällen gilt es, das Potenzial zum Lernen von anderen Lösungen und Gestaltungsmöglichkeiten zu nutzen.
• "Der Beste" muss auch nicht unbedingt vergleichbar sein (die gleichen Produkte/Aufgaben haben), um Benchmarking durchzuführen, siehe unten zum "generischen Benchmarking": Lernmöglichkeit kann es auch dann geben, wenn die Vergleichspartner ganz verschiedene Produkte herstellen.

2.2 Benchmarking-Objekte ("Was")

Im Rahmen des Benefit-Projektes wird die folgende Klassifikation vorgeschlagen[FN1]:

• Prozesse
• Produkte und Produktgruppen
• Produktbereiche (Politikfeld-Strategie)
• Gesamtorganisation.

Dies entspricht verschiedenen Ebenen der Zusammenfassung der Leistungen (Aggregationsstufen), ist aber weniger anschaulich.

Nicht ausdrücklich erkennbar ist in der Benefit-Definition allerdings der Vergleich der Wirkungen (Outcome), obwohl in der Praxis bereits gängig (z. B. bei der Sozialhilfe, und die konkrete Problematik der Arbeitsverwaltung ist die Problematik des Outcome: gelingt es, Arbeitslosigkeit zu verringern?) und besonders wichtig (s. Outcome, Wirkungsrechnung, Effizienz).

Die Aufzählung in der oben vorgeschlagenen Definition orientiert sich an der praktischen Relevanz und konkreteren Fragestellungen, sie entspricht der allgemeinen Systematik des Verwaltungsmanagements und sensibilisiert insbesondere für die besonders wichtige Frage der Wirkungen.

2.3 Benchmarking-Arten je nach Vergleichspartnern
(in Anlehnung an die Definitionen im Rahmen des Benefit-Projektes):

• intern: Teile einer Einrichtung (Behörde / Betrieb)
• horizontal: vergleichbare Einrichtungen derselben Verwaltungsebene
• intersektoral: Behörden / Private
• vertikal: Behörden verschiedener Verwaltungsebenen
• international: Behörden verschiedener Länder
• Zusatz: "generisch", allgemein bzw. unspezifisch, wenn sich die Vergleichspartner deutlich unterscheiden und das Benchmarking (nur) dazu dient, Ideen für Verbesserungen zu gewinnen, z. B. Benchmarking zwischen Be- und Entladen von Frachtflugzeugen mit dem Boxenstopp bei der Formel 1. B. K.

2.4 Vorgehen

Das Modell DIN PAS 1014
Für das Vorgehen beim Einsatz von Benchmarking, insbesondere auch in der öffentlichen Verwaltung, ist ein Modell entwickelt und als DIN PAS[FN2] 1014: Vorgehensmodell für das Benchmarking von Dienstleistungen. Berlin, 2001, veröffentlicht worden. Eine Erläuterung der Entstehung und des Modells enthalten u.a. die Beiträge von Grieble sowie BBB.

Verhaltenskodex
Benchmarking ist im übrigen nur auf freiwilliger Basis möglich und erfordert deshalb Vertrauen zwischen den Vergleichspartnern, das durch die Einhaltung von Regeln unterstützt wird. Für diese gibt es inzwischen weithin akzeptierte Standards, für Europa den Europäischen Verhaltenskodex für Benchmarking (The European Benchmarking Code of Conduct).

2.5 Funktion von Benchmarking

Für die öffentliche Verwaltung sollen damit Anreize zu ständiger Verbesserung durch einen Quasi-Wettbewerb geschaffen werden, auch wenn kein Markt existiert, der diese Funktion übernehmen könnte. Adamaschek u. a. weisen darauf hin, dass auch das nicht ausreicht: es ist Öffentlichkeit erforderlich, damit diese Anreizwirkung entsteht (Adamaschek 2004, 19)! S. dazu auch den Beitrag Berichtsfelder.

Benchmarking ist ein pragmatisches Verfahren, das ohne aufwändige Untersuchungen Beiträge zur Verbesserung erbringen kann (z. B. kann eine Organisationsuntersuchung oder Personalbedarfsermittlung unterbleiben, wenn über Benchmarking Verbesserungspotenzial und Leistungs-, Kosten- oder Personalbedarfs-Kennzahlen ermittelt worden sind). Dies ist in der (Bundes-) Verwaltung großenteils noch nicht erkannt - auch Organisatoren sind konservativ!

Allerdings ist die Wirkung von Benchmarking dadurch begrenzt, dass die Ergebnisse nicht besser sein können als der Stand der Klassenbesten. Stellen sich neue strategische Herausforderungen, die alle Partner zu bewältigen haben - und noch nicht angegangen sind - hilft Benchmarking nicht, so z. B. im Hochschulbereich. S. dazu den Beitrag "Benchmarking und Fachhochschul-Entwicklung".

Die Verwertung der Ergebnisse des Benchmarking wird auch als best practice bezeichnet. Dazu gehört, die eigene Situation und die eigenen Prozesse gut zu verstehen, die Bedingungen zu ermitteln, unter denen andere Vergleichspartner jeweils besser sind, und dann zu prüfen, auf welchem Wege entsprechende Verbesserungen erreicht werden können. Das kann, muss aber nicht, die Übernahme der Lösungen von anderen sein. Möglich und in vielen Fällen sinnvoll ist es vielmehr, nach eigenen Wegen zu besseren Ergebnissen zu suchen, die der eigenen Situation gerecht werden, und möglichst den Stand der bisherigen Klassenbesten zu überbieten.

Deming, der "Vater des TQM", warnt nachdrücklich: "Das Kopieren von Methoden der Klassenbesten führt meist zu Misserfolg und Frustration", formuliert er in seinem "3. Stolperstein". Man müsse die Verfahren erst vollständig verstanden haben, ehe man sie mit Erfolg übernehmen könne.

Die Verwertung der Ergebnisse des Benchmarking ist in Deutschland z. T. noch nicht in seiner ganzen Problematik erkannt, s. dazu einige Hinweise im Beitrag "Best-Practice-Kriterien".

2.6 Situation in Deutschland

Benchmarking entwickelt sich zu einem besonders wirksamen Instrument der Verwaltungsmodernisierung. Vorreiter für die öffentlichen Verwaltung in Deutschland ist insbesondere die KGSt mit den von ihr initiierten und betreuten Vergleichsringen (IKO-Netz) sowie die Bertelsmann-Stiftung, die verschiedene Vorhaben, auch für den Hochschulbereich (externer Link: Centrum für Hochschulentwicklung, www.che.de), angeregt und gefördert hat. Inzwischen ist Benchmarking sogar z. T. gesetzlich vorgeschrieben, siehe oben.

Allerdings konzentrieren sich Benchmarking-Aktivitäten weitgehend auf Kosten- und Leistungsaspekte: was hat der Bürger aber von langen Öffnungszeiten des Rathauses, wenn er sich nach Einbruch der Dunkelheit nicht mehr aus dem Haus wagt, fragt zu Recht Pippke, und fordert Indikatoren zur "lokalen Lebensqualität" (s. dazu jetzt die Entwicklung im United Kingdom). Was hat der Steuerzahler von dem Benchmarking der Beihilfe-Sachbearbeitung, durch die die Kosten pro Antrag sinken, nicht aber die - viel höheren Beihilfeleistungen und anderen Krankheitskosten? Schlimmstenfalls wird die Senkung der "Stückkosten" durch die Vergrößerung der Zahl der Beihilfeanträge erreicht, die dafür weniger Posten enthalten. Hier fehlt also deutlich die strategische Perspektive: Tun wir die richtigen Dinge? Vergleichen wir die richtigen Dinge?

Outcome und strategische Fragen greifen Vergleichsringe zur Lokalen Agenda 21 auf. Es führt allerdings erneut zu Problemen, wenn jetzt unter dem Einfluss der Agenda 21 nur die Aspekte der Nachhaltigkeit mit Kennzahlen erfasst werden, damit besondere Aufmerksamkeit erfahren, aber kein umfassendes Konzept der Lokalen Lebensqualität besteht.

Die koordinierte Entwicklung eines Instrumentariums für Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung ist Ziel des Benefit-Projektes, das in Kooperation mit maßgeblichen Akteuren der Verwaltungsmodernisierung durchgeführt wird.

2.7 Situation in der Schweiz

Dort findet Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung schon seit längerem statt. Ein Beitrag aus dem Jahr 1998 (Hunziker / Rahmann, s. Literatur) fasst die bereits zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Erfahrungen zusammen.

Im Internet sind verschiedene Informationen über die aktuelle Situation verfügbar, z. B. zur Situation im Kanton Zürich: http://www.statistik.zh.ch/benchmarking/Kurzbeschreibung%20Projekte.htm.

2.8 Das Best Value-Konzept im United Kingdom

Wesentlich weiter als in Deutschland ist die öffentliche Verwaltung des United Kingdom mit dem Best Value-Konzept. Für den kommunalen Bereich sind umfassende Kennzahlen verfügbar, die auch im Internet veröffentlicht werden (s. Quellen). Jeder Bürger hat so die Möglichkeit, die Situation in seinem örtlichen Bereich, die Ergebnisse der Politik seiner Gemeinde bzw. seines Kreises, anhand definierter Kennzahlen zu beurteilen und Vergleiche mit Durchschnittswerten bzw. den Werten anderen Regionen anzustellen.

Kennzahlen werden definiert für Leistungen, aber auch Ergebnisse/Wirkungen (Outcome), z. B. die Zahl von Verkehrstoten, der Prozentsatz der Schüler, die ein bestimmtes standardisiertes Leistungsniveau erreichen, sowie Kosteneffizienz und z. T. Input-Größen. Auch die Belange von behinderten Menschen, von Minderheiten und Beiträge zur nachhaltigen Entwicklung im Rahmen einer lokalen Agenda 21 werden dokumentiert und bei den Forderungen nach messbaren Verbesserungen berücksichtigt.

Ein Satz von 20 Schlüssel-Kennzahlen verdichtet die Berichterstattung. Gemeinden und Kreise können sich um die Auszeichnung für Best Practice bewerben, ebenso öffentliche Einrichtungen aller Art (Behörden, Schulen, Krankenhäuser, Universitäten usw.). Auch diese Ergebnisse werden im Internet dokumentiert.

Benchmarking im KLR-Handbuch des Bundes

Zur Einführung Patterson, James G.: Grundlagen des Benchmarking: die Suche nach der besten Lösung. Wien 1996 (leicht verständlich, aber die ganze Breite des Problems an praktischen Beispielen darstellend)
Ausgewählte weitere Literatur, insbesondere zur öffentlichen Verwaltung
o. V. / EFQM	The European Benchmarking Code of Conduct. Online-Quelle am 21.09.2006, interne Quelle im Online-Archiv Die EFQM hat einen inhaltlich weitgehend identischen Verhaltenskodex veröffentlicht: Online-Quelle am 24.07.2008
Adamaschek, Bernd	Interkommunaler Leistungsvergleich. Gütersloh 1997
Adamaschek, Bernd	Der Interkommunale Leistungsvergleich (Benchmarking). Leistung und Innovation durch Wettbewerb. Bern, 15. Juni 2001, Vortragsfolien: Vortragsfolien im Internet
Adamaschek, Bernd	Wettbewerb in strategischen Politikfeldern als Quelle für Leistung und Innovation. Rede auf der 4. Tagung der Behördenleitungen des Bundes "Wettbewerb in strategischen Politikfeldern als Quelle für Leistung und Innovation", 14.09.2004, Online-Quelle
Adamaschek, Bernd / Baitsch, Christof (Hrsg.)	Interkommunaler Leistungsvergleich - Kritische Erfolgsfaktoren. (Interkommunaler Leistungsvergleich, Bd. 8). 2. Auflage, Gütersloh 2000
BBB	Leistung lohnt sich doch - Benchmarking in der Bundesverwaltung (INFO 1660, August 2001) Internet-Quelle am 29.09.2002
BBB	Benchmarking-Standards für öffentliche Leistungen (INFO 1696 Juli 2002), Internet-Quelle am 29.9.2002
Breitling, Markus / Grieble, Oliver	Grundsätze und Standards für Leistungsvergleiche. Forschungsprojekt untersucht Benchmarkingmethoden und -verfahren. In: VOP 2/2000, S. 23-26
Burr, Wolfgang / Seidlmeier, Heinrich	Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung. Anwendungspotentiale und Grenzen aus theoretischer und empirischer Sicht. In: Budäus, Dietrich / Conrad, Peter / Schreyögg, Georg [Hrsg.], New Public Management Berlin ; New York 1998, S. 55-92
Camp, Robert C.	Benchmarking. München/Wien 1994
Cowper, Jeremy / Samuels, Martin	Performance Benchmarking in the Public Sector: The United Kingdom Experience (Verfasser sind vom Next Steps Team, Office of Public Services Cabinet Office, United Kingdom), Online-Quelle, übernommen am 29.09.2002
DIN (Hrsg.)	PAS 1014: Vorgehensmodell für das Benchmarking von Dienstleistungen. Berlin, 2001
Grieble, Oliver	Prozessorientiertes Vorgehensmodell für das Benchmarking von Dienstleistungen, in: Scheer, A.-W. (Hrsg.): Veröffentlichungen des Instituts für Wirtschaftsinformatik, Nr. 172, Saarbrücken 2003, auch http://www.iwi.uni-sb.de/grieble/IWi-Heft_172.pdf am 20.02.2003
Hofmeister, Albert (Hrsg.)	Bewerten - Vergleichen - Gewinnen. Self-Assessment - Benchmarking - Quality Awards. Bern 2001 (Schriftenreihe der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW)), Bd. 41. S. insbesondere den Beitrag von Elke Löffler, Benchmarking in der OECD, S. 131 ff.
Hunziker, Alexander W. / Rahmann, Florian	Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung, VOP, Verwaltung Organisation und Personal, Heft 6/98, S. 20-23, http://www.iwv.ch/puma/bench-artikel.htm, übernommen am 29.09.2002 (Kriterien für die Bewertung von Benchmarking, Bewertung der Verwendung in der Schweiz nach dem Stand 1998)
König, Klaus	Lernen von den Nachbarn – Internationales Benchmarking. Reformvorhaben bei staatlichen Verwaltungen im internationalen Vergleich. Internet-Quelle am 29.9.2002
Kuhlmann, Sabine	Benchmarking auf dem Prüfstand: Kosten, Nutzen und Wirkungen. interkommunaler Leistungsvergleiche in Deutschland. In: Verwaltungsarchiv 2003, Internet-Quelle am 31.05.2006
OECD	International Benchmarking Experiences from OECD Countries. Paper Presented at a Conference Organised by the Danish Ministry of Finance on: International Benchmarking Copenhagen 20-21 February 1997. Internet-Quelle am 01.02.2007
Pippke, Wolfgang	Neues Steuerungsmodell, Bürgerkommune und lokale Lebensqualität. In: Verwaltung und Management 2000, S. 284-288
Schnieders, Günter	Kernkennzahlen am Beispiel der Sozialhilfe. Benchmarking-Projekte in Niedersachsen als Motor für die Neue Steuerung. In: VOP Nr. 4/2001, S. 17-19
Siebert, Gunnar/ Kempf, Stefan	Benchmarking. Leitfaden für die Praxis. 2. Auflage, München 2002
Kanton Zürich	Benchmarking im Kanton Zürich (Statistik-Amt des Kantons). Internet-Quelle am 23.09.2006

Internet-Adressen (Websites)

Linksammlung zu Benchmarking des ifw der Universität Hannover

Deutsche Verwaltung

Anmerkungen