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NSM / WoV / NPM - in Arbeit - Neues Steuerungsmodell / Wirkungsorientierte Verwaltungsführung / New Public Management (Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de - Version 1.27) |
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| 1. Definition | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Andere Bezeichnungen, vor allem in der Schweiz und in Österreich,
sind "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung" ("WoV"
oder "wif"), "Neue Führung
der Verwaltung (NEF)", usw. |
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Beispielhaft: das Finanzleitbild
der Schweizer Bundesverwaltung auf der Grundlage entsprechender verfassungsrechtlicher
und gesetzlicher Regelungen. |
| Kernelemente des NSM / Checkliste für eine gute Verwaltung |
Die KGSt hat die Elemente des Neuen Steuerungsmodells
inzwischen mit weiteren, früher nicht ausdrücklich genannten, aber
immer mitgedachten Anforderungen an eine "gute" Verwaltung in der
folgenden Aufzählung[8]
zusammengefasst. Sie gilt entsprechend für alle anderen Verwaltungen und
kann auch als Checkliste für eine gute Verwaltung verstanden werden.
| Zu einer modernen Kommunalverwaltung gehören |
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Nicht berücksichtigt in dieser Zusammenfassung ist die Komponente "Personalmanagement",
die im Rahmen des NSM eine wichtige Rolle spielt (s. dazu unten).
Einen - vereinfachten - Überblick über die Management-Instrumente einer modernen Verwaltung gibt die folgende Abbildung:
Management-Instrumente einer modernen Verwaltung
(eigene Darstellung)
Erläuterungen:
Die Reihenfolge ist nur bedingt eine Rangfolge oder logische Abfolge. Elemente
können generell - je nach Konzeption - oder auch in Abhängigkeit vom
Entwicklungsstand an anderer Stelle aufzuführen sein. Das betrifft z. B.:
- Ziele: Strategische Ziele sind von der oberster
Managementebene zu formulieren, die Ableitung operativer Ziele gehört
eher auf die Ebene 4a oder 5a, obwohl heute nicht gängige Praxis (z. B.
sind die Ziele, die im Kanton Zürich in die mittelfristige
Planung eingestellt und vom Parlament beschlossen werden, z. T. operative
Ziele).
- Bei Outcome-Budgetierung wäre nach
Ebene 2 einzusetzen: "Leistungsauftrag
/ Globalbudget", weil dies die
Instrumente dafür sind. Es bleibt aber bei Zielvereinbarungen
im übrigen, die eine interne Konkretisierung bzw. Umsetzung des Leistungsauftrages
darstellen.
- Das EFQM-Modell umfasst auch die Ebene Leitbild
und durchdringt im übrigen alle anderen Ebenen. Alternativ kommt – mit
gleicher Funktion – das Common Assessment Framework
(CAF) in Betracht.
- Eine umfassende Berichterstattung gegenüber der Öffentlichkeit
wie auch für eine wirksame interne Steuerung ist auf verschiedenen Wegen
möglich.
- Das EFQM-Modell dokumentiert umfassend Ergebnisse ebenso wie Potenziale (Führung, Mitarbeitende, Ressourcen, Prozesse) und ist damit die weitest gehende Konzeption mit dem anspruchvollsten Kennzahlen- und Steuerungssystem. Entsprechendes gilt für das CAF.
- Daneben gibt es zur Zeit viele unterschiedliche Konzepte für Kennzahlensysteme, so dass nicht "ein" Instrument existiert (siehe den Beitrag Ziele und Kennzahlen, der auch einen konkreten Vorschlag auf der Basis aktueller Praxiskonzepte formuliert).
- Verschiedene Kennzahlen- oder Controlling-Konzepte nennen sich "Balanced
Scorecard - BSC", sind aber inhaltlich sehr unterschiedlich,
d. h. verwenden unterschiedliche "Dimensionen" (Zielfelder)
mit unterschiedlicher Konkretisierung durch Ziele und Kennzahlen. Wegen
dieser Heterogenität kann auch bei der BSC
nicht von "einem" Instrument gesprochen werden, und verschiedene
der BSC-Praxiskonzepte sind wohl noch nicht ausgereift (mehr dazu im Beitrag
„Balanced Scorecard“).
- "Controlling" kann im Rahmen des EFQM-Modells als Instrument des Qualitätsmanagements eingeordnet werden, erscheint in der Grafik aber eher als übergeordnet. Im übrigen kann es sich auf alle anderen Instrumente beziehen, weshalb es "quer" dazu dargestellt ist. Damit soll auch verdeutlicht werden, dass Controlling als Management-Unterstützung sich auf den gesamten Bereich der Management-Instrumente beziehen müsste, auch wenn die Praxis diesen Anspruch oft nur zum Teil (zum geringeren Teil) einlöst.
Weitere Anmerkungen:
- "Finanzmanagement" umfasst insbesondere das moderne Steuerungsinstrument
"Budgetierung", d. h. finanziellen
Festlegungen neuer Art im Sinne einer Globalsteuerung mit Produktbudgets (Produkthaushalten)
oder Outcome-Budgets, also die Definition der finanziellen Seite mit "Globalbudgets".
- "Personalmanagement"
umfasst zunächst die Bereitstellung des erforderlichen Personals, aber
auch das Management dieses "Produktionsfaktors" unter Berücksichtigung
seiner Besonderheit, nämlich dass Menschen nie ausschließlich als
ökonomische Faktoren betrachtet werden dürfen, schon gar nicht von
der öffentlichen Verwaltung (vgl. Art. 1 GG). Ein Teil der Literatur
bezeichnet diese Disziplin / Managementaufgabe als "Human Ressource Management",
HRM.
Die Veröffentlichung der OECD
Modernising Government. The Way Forward. OECD 2005
dokumentiert den Stand der Umsetzung in den 30 Mitgliedsstaaten der OECD, u. a. nach den für 2003 verfügbaren Daten der "OECD/World Bank Budget Practices and Procedures Database 2003".
Danach ergibt sich folgendes Bild:
-
Finanzplanung mit Leistungs- und Wirkungsdaten
- Bei 72% der Mitgliedsstaaten enthalten die Haushalts- oder Finanzpläne Daten über Leistungen und Wirkungen ("non-financial performance data"),
- bei 71% der Staaten auch Leistungs- oder Wirkungsziele (S. 64).
- Bei mehr als 20% hat es Folgen für die Bewilligungen, wenn vorgegebene Ziele nicht erreicht wurden (S. 66).
- In mehr als 40% der Mitgliedsstaaten veröffentlichen zumindest einzelne
Ministerien Daten über erbrachte Leistungen und Wirkungen ("performance
reports") (S. 68 - ein deutschsprachiges Beispiel für einen regierungsweiten
Bericht siehe die Leistungsberichte
der österreichischen Bundesverwaltung
) - und diese Daten werden in 37% der Mitgliedsstaaten zumindest zum Teil extern überprüft (bei 20%: für alle Programme) (S. 69).
Das Bild für Deutschland
In der deutschen Bundesverwaltung sind die ohnehin bescheidenen Ansätze zu Produkthaushalten, also zur Verknüpfung der Bewilligungen mit dem Output, inzwischen weiter zurückgefahren worden. Erst recht fehlen Ansätze zur regelmäßigen Dokumentation von Leistungen und Wirkungen. Nicht einmal für die Behörden des Pilotprojekts "Produkthaushalt" sind verwertbaren Angaben zu Leistungsmengen und -qualitäten verfügbar: aus dem Produkthaushalt der Pilotbehörde "Fachhochschule des Bundes" ist z. B. nicht zu erkennen, ob mit den veranschlagten Mitteln 10 oder 1000 Studierende ausgebildet werden sollen, geschweige denn, welche Qualität die Ausbildung haben soll oder hat (Online-Quelle der Produkthaushalte
Generell gilt für den Bundesbereich, dass messbare Leistungs-, Wirkungs- und Finanzziele großenteils fehlen und deshalb entsprechende Daten nicht erhoben werden, selbst wo sie verfügbar sind fehlt in der Regel die öffentliche Berichterstattung. Soweit Controlling funktioniert, beschränkt es sich in der Regel auf Haushalts- oder Kostencontrolling, erfasst aber nicht das Eigentliche, wofür die öffentliche Verwaltung da ist: welcher Beitrag zum Gemeinwohl erbracht wird. In weiten Bereichen ist also noch viel zu tun, um auch nur die elementaren Grundlagen einer modernen Verwaltung zu schaffen, die weiß, was sie für wen zu leisten hat, und dem Bürger und der Öffentlichkeit darüber Rechenschaft ablegt.
Allerdings sind vielfältige Ansätze zu verzeichnen, für Controlling (inzwischen etabliert in der Bundeswehr, weiter fortgeschritten z. B. im Statistischen Bundesamt und im Bundesverwaltungsamt), Qualitätsmanagement (z. B. Statistisches Bundesamt), um nur einige Beispiele zu nennen. Ein realistischer Überblick über den Stand der Verwaltungsmodernisierung, der nicht Teil politischer Selbstdarstellung ist, fehlt.
Insgesamt ist keine Reformstrategie zu erkennen, wie es in der Schweiz seit vielen Jahren der Fall ist, und es fehlen Evaluation und kritische Diskussion. Z. T. existieren Fehlentwicklungen, die Reform diskreditieren, so eine KLR, die eine ständige Belastung der Beschäftigten darstellt, aber keinen erkennbaren Nutzen bringt: oft liefert sie unbrauchbare Antworten auf Fragen, die niemand stellt.
In den Bundesländern ist man z. T. wesentlich weiter, was hier aber nicht dokumentiert werden kann. Schwerpunkt ist derzeit (2006) die Einführung eines neuen Finanzmanagements auf der Grundlage der Doppik, in Hessen z. B. aber auch die Definition von Zielen und Kennzahlen für alle Produkte als Teil der Einführung integrierter strategischer und operativer Steuerung nach dem BSC-Konzept. Auch in Baden-Württemberg ist die Verwaltungsmodernisierung seit Jahren "Chefsache".
Andere Reformbereiche
Deutschland ist nicht
nur bei PISA unter Durchschnitt,
auch bei der
Modernisierung
der Verwaltung
Auch bei anderen Reformbereichen (Rechnungslegung und -kontrolle, interne Kontrolle, Audits (Bewertung von Programmen/Leistungen), Nutzung von Marktmechanismen für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen, Nutzung von PPP/ÖPP) liegt Deutschland allenfalls im Mittelfeld. Auch dabei gilt allerdings, dass die Situation unterschiedlich ist, je nach betrachteter Ebene: Kommune, Land, Bund, und innerhalb dieser Ebenen erhebliche Unterschiede bestehen.
Nicht behandelt wird hier E-Government, ein Schwerpunktpunktthema der Modernisierung in Bund und Ländern.
Situation in anderen Ländern
Zur Situation in anderen Ländern siehe unten zu Österreich, Schweiz und Großbritannien,
- umfassender - neben dem zitierten Bericht der OECD - und vor allem ständig aktualisiert, das Wissensportal der Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) (mit Schwerpunkt Schweiz, aber auch unter Berücksichtigung von Deutschland und Österreich),
- Hill, Hermann (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II, (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006.
Dokumentation der weiteren Entwicklung: Benchmarking durch die OECD
Die Qualität der Verwaltung lässt sich auch anhand der verwendeten Steuerungsinstrumente beurteilen, wie es bereits die oben zitierte OECD-Veröffentlichung tut. Deshalb ist es nur konsequent, dass die OECD diese Aktivitäten beobachtet und inzwischen mit einem "Verwaltungsreform-Benchmarking" begonnen hat (mehr dazu ...).
International (von Finnland bis Neuseeland) diskutiertes und verwendetes Konzept[1], dessen deutsche Variante zunächst für die Kommunalverwaltung durch die KGSt entwickelt wurde, inzwischen aber für alle Verwaltungsbereiche (also auch die Bundesverwaltung) als Reformmodell akzeptiert ist. Begriffe und Elemente werden z. T. unterschiedlich verwendet. Das Konzept des "aktivierenden Staates" kann sowohl als übergeordnetes Konzept wie als Teil des NSM gesehen werden.
Zitate
- Die Haushaltspläne sagen an Hunderten von Stellen, wieviel Geld die Verwaltung ausgeben darf, aber nirgends präzise, welche Leistungen (Produkte) sie mit diesem Geld erzeugen soll. [2]
- Eine Organisation, bei der Erfolg oder Produktivität allein von der Schnelligkeit und der Intelligenz des steuernden Zentrums abhängig sind, wird der Vielfalt und dem Wechsel der Problemlagen nicht mehr gerecht.[1a]
- Ein oft zitierte Beispiel: der Hausmeister beauftragt ein viel teureres privates Gartenbauunternehmen, die Hecke zu schneiden, weil der Haushaltstitel, aus dem er sich eine Heckenschere hätte kaufen können, erschöpft ist.[3]
Rahmenbedingungen
Für die finanzielle Situation der öffentlichen Hände sollte beachtet werden,
dass die Ausgaben in weit geringerem Maße durch interne Rationalisierung beeinflussbar
sind als vielfach vermutet. Der Anteil der Personalausgaben am Haushalt des
Bundes betrug 1999 nur etwa 10% [4], sprich:
mit dem Abbau von Personal wird das Haushaltsdefizit nicht zu beheben sein,
eher wird die Effektivität und Effizienz der Mittelvergabe von 90% des Bundeshaushalts
sinken.
Drastisch gestiegen sind vor allem die Einkommensübertragungen durch den Staat (um 420% innerhalb von 40 Jahren[5]). Die Gesamtbilanz ist allerdings Besorgnis erregend: die Verschuldung nährt sich selbst[6], weshalb es nicht einmal ausreicht, die Netto-Neuverschuldung zu stoppen. Allerdings erfordert eine rationale Politik dass dort Lösungen gesucht werden, wo sie auch gefunden werden könnten. Personalabbau kann dazu nur begrenzt beitragen, und Personalabbau ohne Reduzierung der Aufgaben erreicht eher das Gegenteil.
| allgemeine Formulierung | Formulierung im Programm der Bundesregierung 1999 |
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Die KGSt fasst die Prinzipien des neuen Steuerungsmodells, nach denen die Verwaltung die Vorgaben der Politik umsetzen soll, wie folgt zusammen[7]:
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Reformmaßnahmen im Überblick
Die Reformbereiche können wie folgt strukturiert werden (in Anlehnung an Dunkhorst[10]):
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Aufgaben |
"aktivierender Staat": "gewährleisten" statt leisten und regeln |
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Struktur |
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Verfahren |
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Personal |
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Dabei
sind diese Bereiche nicht isoliert zu betrachten, sondern - wie generell Aufbau-
und Ablauforganisation einerseits, Personalentwicklung und Management andererseits
- ohnehin aufeinander bezogen wie unterschiedliche Strukturelemente ein und
desselben Systems.
Erst die Vernetzung mehrerer Reformelemente zu einem größeren Ganzen macht die Reform wirksam und dauerhaft!
Vergleich von Bürokratiemodell
und Neuem Steuerungsmodell [11]
(Oechsler / Vaanholt 1998, 156, Ergänzungen in kursiv B.
K.)
| Bürokratiemodell | New Public Management |
| Angebotsorientierung mit Zwangsnachfrage | Nachfrageorientierung und Entwicklung eines "Produkt-Markt-Konzeptes" |
| Leistungen als Normvollzug | Strategische Orientierung an Zielen, Dienstleistungen mit Ergebnisorientierung |
| ausgeprägte Hierarchisierung | Kontraktmanagement verselbständigter Organisationseinheiten |
| Organisation nach Funktionen | Organisation nach Geschäftsprozessen |
| Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung | Gesamtverantwortung im Fachbereich |
| normgeleitete Standardproduktion | kundenorientierte Spezialisierung |
| kameralistische Prinzipien | kaufmännische Prinzipien |
| Konditionalsteuerung | Ergebnissteuerung |
| Gleichheit | Wirksamkeit |
| Papierbindung und Aktenmäßigkeit | Informations- und Kommunikationstechnologie |
| Kommunikation in festgelegten Kanälen | vernetzte Systemarchitekturen |
| Alimentationsprinzip | leistungsorientiertes Entgelt |
Unterschiede der
Organisationskultur [12]
(nach Sattelberger/E. Müller S. 82, bearbeitet, Ergänzungen
in kursiv B. K.)
| Bürokratiemodell | New Public Management |
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Innenorientierung[13] |
Kunden-/Bürgerorientierung |
| Wandel als Bedrohung | Wandel als Chance |
| Risiko-Aversion | Kontrolliertes Risiko |
| Konventionen und starre Regeln | Vision, Leitbild |
| Abblocken neuer Ideen | Unterstützung neuer Ideen |
| Gehorsam gegenüber Vorgesetzten | Unterstützung durch Vorgesetzte |
| Kontrolle | Gegenseitiges Vertrauen |
| Analysen | Experimente |
| Zuständigkeitsdenken | Problemlösungs-/Ergebnisorientierung |
| Verwalter | Dienstleister |
| Systemtheoretisch: geschlossenes System, Tendenz zur Abschottung |
zur Umwelt offenes System |
| selbstreferenziell | auf Rückmeldung aus der Umwelt orientiert
|
Quellenhinweise
- Hill, Hermann (Hrsg.): Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II, (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006
- OECD: Modernising Government. The Way Forward. OECD 2005
Verwaltungsmodernisierung in Österreich
Österreichs Verwaltung gehört nach Einschätzung seines Bundeskanzleramtes zu den modernsten Europas. Der Stand der Modernisierung nach dem Konzept der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung - WoV lässt sich für die Bundesebene u. a. an den jährlichen Leistungsberichten ablesen, die der Öffentlichkeit gegenüber Rechenschaft ablegen (beispielhaft: der Leistungsbericht der Studienbeihilfenbehörde. Darüber hinaus dokumentiert das Bundeskanzleramt den Stand der Verwaltungsreform, u. a. auch durch Best Practice-Beispiele und Informationen zum Konzept und zu den eingesetzten Instrumenten.
Der fortgeschrittene Stand wird auch durch internationale Preise für österreichische Verwaltungen bestätigt, die das Bundeskanzleramt dokumentiert. Danach hat Österreich mehr Preise gewonnen als Deutschland (Übersicht).
Verwaltungsmodernisierung in der Schweiz
Überblick
Eine Einführung in das Konzept und die konkrete Umsetzung auf Gemeindeebene enthält die Handreichung des Kantons Zürich: Wirkungsorientierte Gemeindeverwaltung - Grundlagen, 2003.
In der Schweiz begann die Umstellung des Finanzwesens bereits in den 80er Jahren. "Anfangs der 1990er Jahre begannen die ersten Städte ihre Verwaltungen zu reformieren, 1996 starteten die Kantone Bern, Basel-Land, Luzern, Solothurn, Thurgau und Zürich mit der Umsetzung von NPM und 1994 hatte der Bund mit „Führen mit Leistungsauftrag und Globaldbudget FLAG“ auch ein NPM-Reformprojekt. 13 Kantone etablierten Pilotprojekte mit einer durchschnittlichen Versuchsdauer von vier bis fünf Jahren." (Ritz, „Zwei Beamte für ein WC“, 2004)
Inzwischen ist die Verwaltungsmodernisierung in vielen Teilen der Schweiz fest etabliert. Insbesondere die Idee der Wirkungsorientierung hat weite Verbreitung gefunden.
Allerdings
haben sich nicht alle Kantone dem Konzept angeschlossen. Kennzeichnend ist auch
die intensive Beteiligung der Fachwissenschaft, die in der Schweiz vergleichsweise
zahlreich durch Lehrstühle und Institute für Public Management vertreten
ist (siehe unten), die aktiv in die Reformbemühungen
eingebunden sind.
Externe Evaluation
Bemerkenswert ist auch, dass die Reformen in vielen Fällen extern evaluiert
worden sind, vgl. die folgende Zusammenstellung von Beiträgen auf der Website
der Schweizerischen
Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW)[15]:
- Evaluation
WOV Kanton Aargau
(322 KB)
- Evaluation
WOV Kanton Bern (520 KB)
- Evaluation
WOV Kanton Graubünden (349 KB)
- Evaluation
WOV Kanton Luzern (1 MB)
- Evaluation
WOV Kanton Solothurn (146 KB)
- Evaluation
WOV Kanton Wallis (Teil 1 (357 KB), Teil
2 (2 MB))
- Evaluation
WOV Kanton Zürich (702 KB)
- Vergleich
von WOV-Projekten in den Kantonen Aargau, Solothurn, Luzern, Wallis und Zürich
(400KB)
- Evaluation
der FLAG-Reform in der Schweiz. Bundesverwaltung (287 KB).
Die Bewertung der Reformen ist aber nicht einheitlich, wie u. a. der nachfolgende,
von der SGVW dokumentierte Artikel zeigt: Harald
Fritschi: "Zwei Beamte für ein WC", in: Facts Nr. 24/2004 vom
9.6.2004 (91 KB)
Umfassende und aktuelle Nachweise, sowohl nach Themen als auch nach den Akteuren (Bund, Kantone) gegliedert sind über die Bibliographie zu NPM und WOV von Daniel Kettiger verfügbar sowie über die Linkliste der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW). Siehe auch unten die weiteren Links zur Schweiz.
Bundesverwaltung: "Wirkungsorientierung" ist Verfassungsauftrag
Art. 170 der Bundesverfassung von 1999 verpflichtet die Bundesversammlung dafür zu sorgen, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden[14]. "Eine interdepartamentale, von der Generalsekretärenkonferenz eingesetzte Kontaktgruppe wurde beauftragt, Empfehlungen zur Umsetzung von Artikel 170 bei der Bundesverwaltung zu unterbreiten. Der Bundesrat nahm von diesem Bericht im Oktober 2004 Kenntnis und genehmigte die meisten der darin enthaltenen Empfehlungen." (Zitat aus: Eidgenössische Finanzkontrolle: Wie messen die Ämter die Wirkungen ihrer Handlungen? Evaluation des Informationssystems in zehn Bundesämtern (Original in französisch, deutsche Kurzfassung, im Online-Archiv bzw. publiziert von der SGVW).
Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle (vergleichbar dem Bundesrechnungshof) arbeitet an der Umsetzung dieses Verfassungsgebots. Konkrete Auswirkung sind z. B. Evaluationen und die Entwicklung von Standards für eine Wirkungskontrolle durch die Eidgenössische Finanzkontrolle, (siehe den zitierten Bericht "Wie messen die Ämter ...")
Für die Schweizer Bundesverwaltung siehe z. B. das Finanzleitbild und die unten angegebenen Web-Adressen mit weiteren Informationen, insbesondere das Konzept "FLAG - Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget". Über das Reformprojekt 1997-2000 informierte eine besondere Website der Schweizerischen Bundeskanzlei (nach dem Stand Dezember 2006 nicht mehr verfügbar).
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(übernommen am 30.08.2006 von der Website
der Bundeskanzlei, |
Die Bundesverwaltung orientiert auch ihr personalpolitisches Konzept an dem Konzept einer modernen Verwaltung, siehe die Beiträge zu Personalmanagement und Personalentwicklung und die Website des Eidgenössischen Personalamts.
Reformen auf der Ebene der Kantone
Auf der Ebene der Kantone, die die Reformen umgesetzt haben, sind z. T. sind die Verfassungen geändert worden, um das Konzept einer neuer Verantwortungsteilung zwischen Parlament und Regierung und Verwaltung abzusichern, und es wurden die gesetzlichen Regelungen geschaffen, die für das Instrumentarium erforderlich sind, entsprechend Schweizer Verfassungsrecht bzw. -tradition unter Beteiligung der Stimmbürger durch einen Volksentscheid. Die Modernisierung fand also - und findet - mit breiter Beteiligung der Öffentlichkeit statt.
Die Reformen haben u. a. die Kantone Bern, Graubünden, Luzern und Zürich umgesetzt, die z. T. dafür auch überregionale Anerkennung fanden, z. B. durch den Speyerer Qualitätspreis. Die neuen Strukturen und Verfahren sind inzwischen schon so weit Grundlage der täglichen Arbeit, dass die Reformkonzepte selbst z. T. nicht mehr im Internet dokumentiert sind (siehe aber oben die Evaluationsberichte).
Kanton Zürich
Im Kanton Zürich heißt das Modernisierungskonzept "Wirkungsorientierte
Führung der Verwaltung", "wif!". Es wurde dort seit 1995
eingeführt, inzwischen evaluiert und 2003 nach 8-jähriger Projektdauer
abgeschlossen. Der Modernisierungsprozess wird mit weiteren Projekten fortgesetzt,
insbesondere Benchmarking und Qualitätsmanagement.
Umfangreiche Informationen sind weiterhin über die Reform-Website http://www.wif.zh.ch/
verfügbar.
Bilanz der Verwaltungsmodernisierung
in der Schweiz
Inzwischen ist verschiedentlich eine Bilanz der Verwaltungsmodernisierung in
der Schweiz gezogen worden, siehe z. B. Lienhard, Andreas, et al. (Hrsg.):
10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren,
Bern 2005, weitere Nachweise in Daniel
Kettiger: Bibliographie zu NPM und WOV sowie oben
die Zusammenstellung der Evaluationsberichte.
Lernprogramm
Zur Verwaltungsmodernisierung nach dem Konzept der Wirkungsorientierten
Führung der Verwaltung hat der Kanton Zürich ein Lernprogramm im Internet
bereit gestelltt:
Es verdeutlicht das Konzept anhand von drei praktischen Beispiele, u. a. der Aufgabe der Arbeitssicherheit.
- "Wirkungsorientierung" bedeutet, dass es nicht auf die Durchführung von Kontrollen ankommt (die messbaren Leistungen des Amtes), sondern auf die Verringerung von Gefahren und Gesundheitsschäden (Wirkung = Outcome). Das wird wirksamer erreicht, wenn die Betriebe die Arbeitssicherheit zu ihrem eigenen Anliegen machen (Aktivierung der Eigenverantwortung, "Aktivierender Staat")
- und die Behörde dies kundenfreundlich unterstützt, u.a. durch Zusatzleistungen, die gesetzlich nicht vorgeschrieben sind, aber den Unternehmen nützen (Arbeitsunfälle sind teuer, gute Arbeitsbedingungen machen Arbeitsplätze attraktiv; das Amt unterstützt deshalb dabei, Arbeitsschutz wirksam und mit wirtschaftlichem Vorteil für die Betriebe zu gestalten).
- Alle Seiten profitieren davon, nicht zuletzt auch der Steuerzahler.
Das Lernprogramm stellt u. a. dar, was die Umstellung von Input- zu Outcomesteuerung
bringt, wie Verwaltung bei Kosten-, Leistungs- und Wirkungstransparenz funktioniert
und wie Controlling die Führungskräfte dabei unterstützen kann.
Verwaltungsmodernisierung im Vereinigten Königreich (UK)
- Im UK leitet das Cabinet Office (Kabinettsamt, z. T. vergleichbar dem Bundeskanzleramt)
die Verwaltungsmodernisierung (s. Delivery
and Reform Online)
- dokumentiert Ihrer
Majestät Schatzamt (vergleichbar dem BMF) operational definierte Wirkungs-
und Leistungsziele (Public Service Agreements) und die Zielerreichung ("Performance")
aller Ressorts (Public
Services Performance Index),
- gibt es eine eigene Agentur zur Unterstützung von Benchmarking
(Public
Sector Benchmarking Service (PSBS)), die einen Teil ihrer Informationen
auch auf deutsch bereit hält,
- wird überwiegend wirkungsorientiert budgetiert - über das Stadium
bundesdeutscher Produkthaushalte, die den Kosten allenfalls Produktmengen
zuordnen, ist man schon hinaus.
- Arbeitshilfen:
- Kennzahlensystem und operationale Ziele:
Setting Key Targets for Executive Agencies: A Guide, gemeinsam herausgegeben von Cabinet Office, Treasury und National Audit Office, und - Leistungsmessung und Berichtswesen:
"Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information", mit dem Ziel, die Grundlagen für "world-class performance measurement and reporting systems" zu formulieren.
- Kennzahlensystem und operationale Ziele:
- und
wird die Leistung der "Kommunen" landesweit mit einem einheitlichen
Kennzahlensystem erfasst und öffentlich - auch im Internet - dargestellt:
als "local performance indicators": siehe die Library
of Local Performance Indicators sowie verglichen. Kommunen sind zu strategischer
Planung verpflichtet, und bei schlechtem Management wird das Management ausgewechselt.
Es gibt deshalb bereits Servicebereiche, in denen zahlreiche private Anbieter
Leistungen erbringen.
| 3. Informationsquellen (Literatur, Internet-Adressen) |
Siehe umfassend, aktuell und thematisch strukturiert die
Bibliographie zu NPM und WOV von Daniel Kettiger
(Stand: 28. August 2006. Die Bibliographie soll halbjährlich aktualisiert
werden.)
Zu aktuellen Entwicklungen siehe auch die Beiträge in Verwaltungsmanagement.Info.
Ausgewählte Literatur
| Allgemein und zum Stand der Umsetzung | ||
| Blanke, Bernhard / von Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.) | 2005 |
Handbuch zur Verwaltungsreform. 3. Auflage, Wiesbaden 2005 |
| Budäus, Dietrich / Conrad, Peter / Schreyögg, Georg [Hrsg.] | 1998 |
New Public Management. Berlin ; New York 1998 |
| Damkowski, Wulf / Precht, Claus | 1995 |
Public Management. Neuere Steuerungskonzepte für den öffentlichen Sektor. Stuttgart 1995 |
| Hill, Hermann (Hrsg.) | 2006 | Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas : Länderberichte I (Speyerer Arbeitshefte Nr. 184), Länderberichte II (Speyerer Arbeitshefte Nr. 185), Speyer 2006 |
| Hill, Hermann / Klages, Helmut (Hrsg.) | 1993 |
Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement. Aktuelle Tendenzen und Entwürfe. (Vorträge und Diskussionsbeiträge der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1993 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) Berlin 1993 |
| Horváth & Partner | Neues Verwaltungsmanagement. Grundlagen, Methoden und Anwendungsbeispiele. Düsseldorf, Loseblatt-Ausgabe ab 1996 | |
| Lienhard, Andreas / Ritz, Adrian / Steiner, Reto / Ladner, Andreas (Hrsg.) | 2005 | 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren; Bern 2005 |
| Naschold, Frieder | 1993 |
Modernisierung des Staates: Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Sektors, Berlin 1993 |
| OECD | 2005 |
Modernising Government. The Way Forward. OECD 2005 |
| Osborne, David / Gaebler, Ted | 1992 |
Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York 1992. Deutsche Fassung: Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft. Wiesbaden 1997 |
| Reinermann, Heinrich | 2000 |
Neues Politik- und Verwaltungsmanagement: Leitbild und theoretische Grundlagen. Speyerer Arbeitshefte 130, Speyer 2000 (Erstveröffentlichung 1998), online im Internet: http://www.dhv-speyer.de/rei/publica/online/spah130.pdf |
| Ritz, Adrian | 2003 |
Evaluation von New Public Management : Grundlagen und empirische Ergebnisse der Bewertung von Verwaltungsreformen in der schweizerischen Bundesverwaltung. Bern 2003 |
| Ritz, Adrian | 2004 |
„Zwei Beamte für ein WC“ - oder ein anderer Weg Verwaltungsreformen zu beurteilen. Online-Quelle |
| Schedler, Kuno / Proeller, Isabella | 2009 |
New Public Management. 4. Aufl., Stuttgart 2009 |
| Thom, Norbert / Ritz, Adrian |
2004 |
Public Management : innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor. 3. Aufl., Wiesbaden 2006 |
| Speziell zu Deutschland | ||
| Baden-Württemberg, Stabsstelle für Verwaltungsreform im Innenministerium (Hrsg.) | 1999 |
Qualitätsmanagement und lernende Organisation in der Landesverwaltung Baden-Württemberg. Selbstverlag 1999 |
| Chmel, Andreas | 1999 |
Das Neue Berliner Verwaltungsmanagement. Konzeption und Umsetzung sowie rechtliche Betrachtung eines politischen Kontraktmanagements. Berlin1999 |
| Damkowski, Wulf / Precht, Claus (Hrsg.) | 1998 |
Moderne Verwaltung in Deutschland. Public
Management in der Praxis. Stuttgart 1998 |
| Fischer, Walter P. | 2002 | Entscheidungsorientierte Kosten- und Leistungsrechnung in staatlichen Verwaltungen. Konzeption und Nutzung eines schlanken Rechensystems. Brühl 2002 (Fachhochschule des Bundes, Schriftenreihe Bd. 39). Online im Internet (2007-07-27) |
| Hill, Hermann / Klages, Helmut (Hrsg.) | 1997 |
Berlin - Unternehmen Verwaltung : ein erster Erfahrungsbericht zur Umgestaltung der Berliner Verwaltung. Stuttgart : 1997 |
| Hopp, Helmut / Göbel, Astrid | 2004 | Management in der öffentlichen Verwaltung. Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen. Stuttgart 2004 |
| Jann, Werner u.a. | 2004 |
Status-Report Verwaltungsreform - Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren. Berlin 2004 |
| Meurer, Erik / Stephan, Günter (Hrsg.) | Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Beispiele und Erfahrungsberichte für die Verwaltungspraxis. Loseblattwerk. Freiburg | |
| Morlok, Martin / Windisch, Rupert / Miller, Manfred (Hrsg.) | 1997 |
Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung.
Berlin 1997 |
| Mundhenke, Ehrhard | 2003 |
Controlling / KLR in der Bundesverwaltung. Was man dazu wissen sollte, mit Glossar. 5. Aufl., Brühl 2003. Erhältlich über die Fachhochschule des Bundes (Schriftenreihe Bd. 34) und online im Internet (2003-05-08) |
| Reichard, Christoph | 1994 |
Umdenken im Rathaus: Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, Berlin 1994 |
| Schmidt, Hans-Jürgen | 2004 |
Betriebswirtschaftslehre und Verwaltungsmanagement. 6. Aufl., Stuttgart 2004 |
| Wallerath, Maximilian (Hrsg.) | 2001 |
Verwaltungserneuerung: eine Zwischenbilanz der Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. Baden-Baden 2001 |
| Deutschland / nationale Ebene | ||||||||
| Bundesregierung / Bundesministerium des Innern | http://www.Verwaltung-innovativ.de früher: http://www.staat-modern.de |
Website zur Verwaltungsmodernisierung des Bundesministeriums des Innern (anders als in Österreich, der Schweiz und dem UK gibt es keine verantwortliche Stelle bei der Regierungsspitze | ||||||
| KGSt - Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement | http://www.kgst.de | Die KGSt hat das "Neue Steuerungsmodell" für die Kommunalverwaltung entwickelt (siehe oben) und ist führend bei der Verwaltungsmodernisierung, vor allem der Städte und Gemeinden | ||||||
| Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer | dhv-speyer.de | führende Hochschule für Verwaltungswissenschaften und Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, vergibt u. a. den Speyerer Qualitätspreis und betreut für Deutschland das Europäische Qualitätsmanagementkonzept für die öffentliche Verwaltung CAF (Common Assessment Framwork) | ||||||
|
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| Österreich |
||||||||
| Bundeskanzleramt | Informationen
zur Verwaltungsreform, u. a. über die |
Das Bundeskanzleramt dokumentiert Konzept, Instrumente und den erreichten Stand, insbesondere die Leistungsberichte der Bundesverwaltung, aber auch Beispiele anderer Verwaltungsebenen. | ||||||
| Schweiz |
||||||||
| Bundesrat (Schweiz) | Die Verwaltungsreform wird dort vom Personalamt dokumentiert und umfasst insbesondere "FLAG", Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget |
|||||||
| Kanton Zürich | http://www.wif.zh.ch/ | Reform-Website des Kantons, der die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung unter der Bezeichnung "wif" umsetzt. Das Lernprogramm ist unter http://e-learning.wif.zh.ch/ zu erreichen. |
||||||
| Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) |
Linkliste: |
Die Schweiz ist führend in der Verwaltungsmodernisierung, die von der SGVW dokumentiert und vorangetrieben wird. Die Website versteht sich als Wissensportal über den öffentlichen Sektor und bietet u.a. umfangreiche Linklisten, thematisch sortiert. | ||||||
| Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern | http://www.kpm.unibe.ch/ | Das KPM ist eine interfakultäre Einheit, geleitet von Prof. Dr. Andreas Lienhard (Staats- und Verwaltungsrecht), Prof. Dr. Andreas Ladner (Politikwissenschaft), Dr. Reto Steiner (Betriebswirtschaftslehre) und Dr. Adrian Ritz (Betriebswirtschaftslehre). Es betreibt u.a. das Wissensportal der SGVW. | ||||||
| Kompetenzzentrum für Public Management des IOP der Universität Bern | http://www.iop.unibe.ch/ Public-Management/ |
Das Instituts für Organisation und Personal - IOP - wird geleitet von Prof. Dr. Norbert Thom. Über die Website sind u.a. Informationen über die Evaluation der Einführung von FLAG in der Schweizerischen Bundesverwaltung verfügbar. | ||||||
| Public Management Center of Excellence (PMSE) der Universität St. Gallen | http://coc.idt.unisg.ch/ org/idt/pmce.nsf/ |
Teil des Instituts für Öffentliche Dienstleistungen und Tourismus, geleitet von Prof. Dr. Kuno Schedler. Es informiert u.a. mit einem Newsletter über aktuelle Entwicklungen. | ||||||
| Vereinigtes Königreich (United
Kingdom) (Stand Anfang Februar 2004) |
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| Cabinet Office | Delivery and Reform Online | steuert die Modernisierungsprojekte, in Kooperation mit dem Finanzministerium (Treasury) und dem Rechnungshof (Audit Commission) | ||||||
| Treasury | Public Services Performance Index | dokumentiert operational definierte Leistungsziele (Public Service Agreements) und die Zielerreichung ("Performance") aller Ressorts | ||||||
| PSBS | Public Sector Benchmarking Service | Agentur zur Unterstützung von Benchmarking, aber auch für andere Aspekte einer modernen Verwaltung. Einmalig in der EU und Referenzinstitution für Benchmarking. | ||||||
| Audit Commission and the Improvement and Development Agency | Library of Local Performance Indicators | Leistung der "Kommunen" werden landesweit mit einem einheitlichen Kennzahlensystem erfasst und öffentlich - einschließlich dem Internet - dargestellt: als "local performance indicators" | ||||||
| EU (Stand
Anfang Januar 2006) |
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| Kommission | keine ausdrückliche Zuständigkeit für Public Management in der EU erkennbar, für die eigene Verwaltung siehe z. B. das Reform-Leitbild mit Links zu weiteren Quellen. |
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| EUPAN / EPAN: Netzwerk für die öffentlichen Verwaltungen in der EU | http://eupan.essenceserver.com/3/26/ |
"EPAN is an informal network of Directors-General
responsible for Public Administrations in the EU Member States."
Die Website wird von EIPA
- dem Europäischen Institut für öffentliche Verwaltung - betrieben. |
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| USA (Stand Anfang
Januar 2006) |
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| Website der US-Regierung | http://www.firstgov.com/ | Das Portal der US-Bundesregierung verzeichnet auch die Quellen zu den Modernisierungsaktivitäten, soweit sie weitergeführt oder neu konzipiert worden sind. |
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| Government Accountability Office (GAO - Rechnungshof auf Bundesebene) | http://www.gao.gov/ | Unter http://www.gao.gov/bestpractices/benchmarking.html wird z. B. das Ergebnis des Benchmarkings mit Best-Practice-Einrichtungen anderer Träger dokumentiert ("Comparative Benchmarking Products compare the processes or practices of a government agency with best practices for similar processes of leading organizations") |
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| National Center for Public Productivity at Rutgers University | http://www.ncpp.us/ | Eine Forschungs- und Dienstleistungseinrichtung die es sich zum Ziel gesetzt hat, die Produktivität (im weitesten Sinne) des öffentlichen Sektors zu verbessern. | ||||||
| Weltweit tätige Institutionen (Stand Anfang März 2004) | ||||||||
| Weltbank | http://www1.worldbank.org/publicsector | Die Weltbank befasst sich vorrangig unter dem Aspekt der Entwicklung und Armutsbekämpfung mit Good (Public) Governance. In diesem Zusammenhang ist aber auch die Effektivität und Effizienz der Regierungen und Verwaltungen von Bedeutung. |
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| OECD | Directorate for Public Governance and Territorial Development | z. B. mit dem ""Public Sector Modernisation Review" und verschiedenen anderen Themen (Stand: 2005-08-26) | ||||||
Anmerkungen
| [1] | In den USA wurde das Konzept populär durch den Bestseller Osborne/Gaebler: Reinventing Government, 1992, deutsch etwa "Regierung und Verwaltung neu erfinden". Deutsche Fassung: Der innovative Staat. Mit Unternehmergeist zur Verwaltung der Zukunft. Wiesbaden 1997. |
| [1a] | Hermann Hill: Potenziale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung. In: Morlok/Windisch/Miller (Hrsg.): Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, 1997, S. 15. Dieser Hinweis verdeutlicht die zugrunde liegende Problematik auch in der Wirtschaft: dort geschah die Umorientierung als man entdeckte, dass man zwar privatwirtschaftliche Unternehmen hatte, intern aber nach planwirtschaftliches Regeln vorging, mit den aus den Planwirtschaften bekannten Ergebnissen. Deshalb entwickelten sich in der Privatwirtschaft neue Steuerungsmodelle. Entsprechendes gilt für die öffentliche Verwaltung: zentralistische Steuerung ist ab einer gewissen Größe nicht mehr ausreichend leistungsfähig. Vgl. auch die Hinweise und Materialien zu Chaosmanagement. |
| [2] | KGSt-Bericht 5/1993: Das Neue Steuerungsmodell |
| [3] | Hermann Hill: Modernes Management in Kommunalverwaltungen: Weg aus organisierter
Unverantwortlichkeit. In: Das Parlament, Ausgabe "Kommunale Selbstverwaltung
in Deutschland", 6. März 1998, S. 6. |
| [4] | Statistisches Bundesamt. Bei den Ländern ist dieser Anteil allerdings wesentlich höher und liegt bei 38%, im Durchschnitt aller öffentlichen Haushalte beträgt er 19%. Der höhere Anteil bei den Ländern beruht aber gerade auf Leistungen, die für die Zukunftsfähigkeit entscheidend sind (Bildung) und deshalb kaum nennenswert verringert werden könnten. |
| [5] | Rürup: Effizienzrevolution in der öffentlichen Verwaltung. Wann, wenn nicht jetzt? In: Verwaltung und Management, 2000, S. 267. Diese Zahlen beziehen sich auf den Staat insgesamt, nicht nur den Bundeshaushalt. |
| [6] | Rürup, ebd., unter Verweis auf die Bundesbank |
| [7] | unter Übernahme der Thesen von Werner Jann, Universität Potsdam, vorgetragen auf der Öffentlichen Anhörung der SPD-Bundestagsfraktion, 1995; vgl. KGSt, Ziele finden, Zahlen kennen, Handeln können. IKO-Netz, Köln o.J. (1996), S. 5. Die Thesen sind eine verkürzte Fassung der Thesen aus dem Bestseller "Reinventing Government" von Osborne / Gaebler |
| [8] | In ihrer Selbstdarstellung im Internet: "Wer ist die KGSt?", übernommen am 01.12.2004. Ursprüngliche Formulierung des Konzepts 1993: (nach Hilbertz, Der richtige Weg, aber noch nicht am Ziel! Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell - Zwischenbilanz und Ausblick. In: VOP 10/2001, S. 9, 10-12, unter Hinweis auf den "klassischen" KGSt-Bericht 5/1993: Das Neue Steuerungsmodell)
Es fehlten also einige wichtige Aspekte, z. B. die Aufgabe der Führung. |
| [9] | Rainer Heinz, Leiter des KGSt-Programmbereichs "Bürger, Politik und Verwaltung". Der Beitrag ist ein Vorabdruck für die Zeitschrift "SOCIALmanagement 3/2001" (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden), die sich Anfang Mai 2001 schwerpunktmäßig mit dem Stand der Verwaltungsreform in Deutschland beschäftigt. Online im Internet veröffentlicht www.kgst.de, übernommen am 8.12.2000 |
| [10] | Handbuch Qualitätsmanagement, 1999, S. 32 |
| [11] | Entnommen aus Oechsler, Walter A. / Vaanholt, Silke, Human Resource Management - Auswirkungen des New Public Management auf ein zeitgemäßes Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung. In: Budäus / Conrad / Schreyögg[Hrsg.], New Public Management. Berlin ; New York 1998, S. 156 |
| [12] | Müller, Eduard: Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, 1996,
S. 82, in Anlehnung an Sattelberger, Lernende Organisation, 1991, S. 42,
Reihenfolge geändert, Ergänzungen in kursiv. B.K. |
| [13] | Eine Kommunikationsanalyse in der Kommunalverwaltung in den 80er Jahren ergab, dass etwa 85% der Kommunikation verwaltungsintern stattfindet. Das erklärt, weshalb die Mitarbeitenden sich auf die Innenwelt der Verwaltung hin orientieren, die ihren Arbeitsalltag und ihre Kommunikation prägt und ihnen vermittelt, welches Verhalten und welcher Sprachgebrauch "erfolgreich" ist. Binnensicht und bürokratisches Verhalten sind also das Ergebnis automatischer Lernprozesse. Wenn sie wirken können, dann sind die Bürger, die sich umständlich, nicht verwaltungsgerecht und vielleicht sogar unverständlich ausdrücken, psychologisch betrachtet die "Störer" - so das spontane menschliche Verhalten. Diese spontanen Lernprozesse können nur aktiv in ihrer Wirkung begrenzt oder umgekehrt werden! Bürgerfreundlichkeit erfordert also ständiges Bemühen, den psychologischen Mechanismus des Lernens durch Erfolg bei interner Kommunikation zu durchbrechen. |
| [14] | Art. 170 Überprüfung der Wirksamkeit Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, |
| [15] | Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften SGVW: Wie messen die Ämter die Wirkungen? ihrer Handlungen? Evaluation des Informationssystems in zehn Bundesämtern. 2005. Online-Quelle |
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| © Copyright: Prof. Dr. Burkhardt Krems, Köln, 2012-07-14 | http://www.olev.de/n/nsm.htm |