Sachbearbeiter/in

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 1.51)

1 Definition

Mitarbeiter/in des gehobenen Dienstes (bzw. in vergleichbarer Position als Angestellte/r), dem/der ein Sachgebiet zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung

• als Ausführungsaufgabe übertragen worden ist
• oder als Aufgabe, die er/sie mit Unterstützung zugeordneter oder unterstellter anderer Beschäftigter wahrnimmt.

Die Funktion umfasst

• die verantwortliche Bearbeitung aller Einzelfälle
  (im Regelfall mit Zeichnungsrecht und Ergebnisverantwortung für die Erreichung der Wirkungs-, Leistungs- und Finanzziele) sowie  
• die Managementverantwortung für das Sachgebiet,

soweit nicht wegen der besonderen Bedeutung die Mitwirkung oder Entscheidung einer Instanz (z. B. der Referatsleitung) erforderlich ist.

2 Weitere Informationen

2.1 Regelungsquellen

Vgl. beispielhaft die Regelungen der Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO):

Die GGO des Bundes geht nach diesen Regelungen für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, gleich welcher Qualifikationsstufe von einer aktiven Mitwirkung im jeweiligen Aufgabenbereich und von der eigenverantwortlichen Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben mit Zeichnungsrecht als Regelfall aus. Das gilt in jedem Fall für die Funktionsebene der Sachbearbeitung. Was das konkret bedeutet, wird im Folgenden detaillierter dargestellt. Nicht berücksichtigt wird dabei die evtl. mit der Funktion verbundene Weisungsbefugnis und ggf. Führungs-(teil)-funktion gegenüber anderen Beschäftigten, die in der Praxis aber häufig ist.

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2.2 Funktionen im Einzelnen

a) Verantwortliche Bearbeitung aller Einzelfälle
Mit der Bearbeitung aller Einzelfälle setzen die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter die Wirkungs-, Leistungs- und Finanzziele durch operative Tätigkeit um. Je nach Art des Auftrags und des Produkts/der Leistung umfasst dies – bei immer knapper Arbeitszeit und knappen Finanzmitteln – die folgenden Tätigkeiten:

Tätigkeiten bei der Einzelfallbearbeitung		Bezug zu Management- verantwortung
1.	Entscheidung über ein Tätigwerden (soweit nicht rechtlich vorgegeben)
2.	Ermittlung des Sachverhalts
3.	Kommunikation mit Kunden/Bürgern/Betroffenen
4.	Aufbereitung des Sachverhalts nach vorgegebenen oder selbst entwickelten Verfahrensschritten (ggf. unter Verwendung spezieller Arbeitsmittel)	4. b) Prozessorganisation (Ablauforganisation)
5.	Würdigung des Sachverhalts a) entsprechend den vorgegebenen, vereinbarten oder selbst gesetzten Zielen b) unter Berücksichtigung verwaltungsinterner Vorgaben c) unter Berücksichtigung rechtlicher Vorgaben d) bei Beurteilungs- und Ermessensspielräumen Anmerkung: Anwendbarkeit, Reihenfolge und Rangfolge der Elemente 1 bis 4 sind je nach Art der Aufgabe/des Produkts unterschiedlich. - Bei bestimmten Fachaufgaben/externen Produkten sind Entscheidungen weitgehend rechtlich gebunden, siehe die Beispiele in [1]. Spielraum existiert u. a. im Hinblick auf die Zeit (wann/wie schnell, Reihenfolge/ Prioritäten), Art und Aufwand der Bearbeitung (Sachverhaltsermittlung, Begründungen usw.), Prozessorganisation, usw. - Bei der Förderung von Vorhaben Dritter, der Entwicklung von Problemlösungen, Informationsaufgaben, Prävention im Bereich öffentliche Sicherheit, vor allem aber bei Querschnittsaufgaben/ den internen Produkten besteht ein geringes Maß rechtlicher Vorgaben und entsprechend ein großer Gestaltungsspielraum der Verwaltung[2], der auch die Sachbearbeitung prägt. Siehe die Beispiele in [3].	4. a) Bearbeitungsgrundsätze, Grundsatzakten
6.	ggf. interne Abstimmungen, Verhandlungen	4. c) Koordination mit anderen Sachgebieten
7.	Entscheidungsvorschlag/Entscheidung
8.	Dokumentation a) des Entscheidungsprozesses (Prinzip der Schriftlichkeit), b) Dokumentation des Aufwandes (für die KLR/den Haushalt) c) der Ergebnisse (für das Controlling),	3. d) und e): Informationen, Berichte
9.	ggf. Reaktion auf Reklamationen, Beschwerden oder Rechtsbehelfe.	ggf. Qualitätsmanagement/ Beschwerdemanagement
© Krems - olev.de - 2007-03

Dabei variieren je nach Art der Aufgabe (des Auftrags, des Produkts/der Leistung) und der Situation im konkreten Fall Gestaltungsspielraum und die sachlichen, methodischen und sozialen Anforderungen an die Sachbearbeitung. Nur in bestimmten Aufgabenbereichen sind Ziele und Mittel rechtlich bindend vorgegeben (Beispiele siehe [1]). Verwaltung ist typischerweise nicht (bloße) Rechtsanwendung, sondern Vollzug politischer Programme mit z. T. rechtlichen Mitteln. Die ausschließliche Rechtsanwendung (und damit Begrenzung auf Rechtsfragen) ist Aufgabe der Gerichte.

Bei Dienstleistungen für Dritte (Bürger, Geschäftsleute, Firmen) wird die Tätigkeit geprägt durch Qualitäts-, Zeit-, Bürger- und Finanzziele und darüber hinaus durch die Wirkungen, die diese Dienstleistungen haben sollen (Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen, kommunale Lebensqualität, Standort-Attraktivität, Vermeidung von sozialen Problemen usw.), selbst wenn die Dienstleistung rechtlich vorgeschrieben ist. Dienstleistungen für die Bürgerschaft sind vorwiegend Aufgabe der Kommunen.  

In weiten Bereichen der (Bundes-)Verwaltung ist die Aufgabenerfüllung nur in geringem Maße durch Rechtsnormen determiniert, diese bestimmen allenfalls einen - oft weiten - Handlungsrahmen und/oder stellen einen Teil der Instrumente bereit, mit denen die Verwaltung ihre Ziele verfolgt (Beispiele in [3]).

Die Aufgabe ist nicht "Rechtsanwendung" im Sinne des "Subsumtionsautomaten", sondern Problemlösung (unter Nutzung des rechtlich gewährten Handlungsspielraums): Beseitigung der Hilfsbedürftigkeit (siehe beispielhaft das Modell des Main-Kinzig-Kreises). Was dazu sinnvoll ist und getan werden kann, ist juristisch nicht vorgegeben und kann juristisch nicht vorgegeben werden, z. B. die Zusammenarbeit mit örtlichen Betreuungseinrichtungen und Selbsthilfegruppen. Das entspricht auch dem Konzept einer modernen Verwaltung, formuliert als "Neues Steuerungsmodell" oder - prägnanter - als "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung", und dem Verständnis von Verwaltung, das bereits Max Weber aus der Analyse der Verwaltung abgeleitet hatte: siehe den Beitrag "Bürokratie".

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b) Managementverantwortung für das Sachgebiet

Tätigkeiten im Rahmen der Managementverantwortung
1.	die Beobachtung des Sachgebietes[5]
	anlassbezogen im Hinblick auf neue Entwicklungen des Auftrags oder der internen Situation, im Umfeld (politisch, gesellschaftlich, technologisch, in der Verwaltungslandschaft), regelmäßige Auswertung von Controlling-Informationen bzw. Evaluationsergebnissen,
2.	die Planung für das Sachgebiet (Fach- und Ressourcenplanung insbesondere mit Wirkungs-, Leistungs- und Finanzzielen, operative und strategische Planung),
	eigene Planung für das Sachgebiet ggf. als Beitrag zu einer übergeordneten Planung, bzw. als Entscheidungsvorbereitung für die Referatsleitung oder die sonst zuständigen Instanzen / Stellen Entwicklung von Vorschlägen für Ziele und Zielvereinbarungen, Verhandlung über und Abschluss von Zielvereinbarungen,
3.	Umsetzung der Planung bzw. der Zielvereinbarungen durch
	eigene Maßnahmen, soweit Entscheidungsbefugnisse bestehen, ggf. im Zusammenwirken mit anderen (mit Handlungs- und Ergebnisverantwortung für die Erreichung der Wirkungs-, Leistungs- und Finanzziele), bzw. durch Vorschläge für Maßnahmen gegenüber der entscheidungsbefugten Instanz oder Stelle (z. B. den Serviceeinheiten für Finanzen, Personal, Organisation) (Initiativverantwortung), Ausrichtung der eigenen operativen Tätigkeit (Bearbeitung der Einzelfälle) an Planung bzw. Zielvereinbarungen Berichte an die Instanz gemäß den Zielvereinbarungen, Bereitstellung von Informationen für KLR und Controlling[6].
4.	Strukturierung des Sachgebietes bzw. Mitwirkung daran insbesondere durch
	die Entwicklung oder Pflege von Bearbeitungsgrundsätze, Grundsatzakten (fachliche Verantwortung), die Gestaltung der Abläufe einschließlich der Arbeitsmittel (Vordrucke, IT-Programme), ggf. Beteiligung an Qualitätsmanagement-Audits (Prozessverantwortung), die Koordination mit anderen Sachgebieten, ggf. unter Beteiligung der zuständigen Instanzen (je nach Kompetenzen mit Handlungs- oder Initiativverantwortung), Initiativen für Management und Organisation des Sachgebietes gegenüber den zuständigen Stellen (mit Initiativverantwortung), einschließlich fachlicher Initiativen im Hinblick auf neue Entwicklungen oder aktiv oder proaktiv zur Steigerung von Effektivität oder Effizienz der Auftragserfüllung (»Auftrag).
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Zeichnungsrecht als Regel
Die Funktion der Sachbearbeitung sollte die Entscheidungsbefugnisse in den üblichen Angelegenheiten (»Zeichnungsrecht) umfassen (Delegation, AKV-Prinzip), im Rahmen einer neuen Verwaltungssteuerung (NSM) auch mit Ressourcenverantwortung gekoppelt an Zielvorgaben und Berichtspflichten (»Zielvereinbarungen).

Organisatorische Einordnung
Sachbearbeiter/Sachbearbeiterinnen sind organisatorisch in der Regel unmittelbar der Leitung der Basiseinheit, z. B. der Referatsleitung, unterstellt und haben selbst keine nachgeordneten Mitarbeitenden, jedoch gibt es zahlreiche Varianten mit fachlicher "Zusammenarbeit" bzw. ausdrücklich geregelter oder faktischer teilweiser oder vollständiger fachlicher Unterstellung/Überordnung,

• die fachliche Unterstellung unter einen Referenten / eine Referentin, also eine(n) Beschäftigte(n) im höheren Dienst, vollständig oder teilweise,
• die Übertragung (u. U. begrenzter) fachlicher Weisungsrechte gegenüber Bürosachbearbeitern/-innen oder anderen Mitarbeitenden,
• es kommt auch vor, dass einem Sachbearbeiter / einer Sachbearbeiterin bestimmte fachliche Kompetenzen im Verhältnis zu anderen Sachbearbeitern / Sachbearbeiterinnen übertragen werden: diese Funktion wird unterschiedlich bezeichnet, z. B. Hauptsachbearbeiter/-in, Gruppenleiter/-in, Sachgebietsleiter/-in.
• Bei mehreren Sachbearbeitern/-innen mit gleichartigen Aufgaben kann es auch eine herausgehobene Funktion (Erster Sachbearbeiter/Erste Sachbearbeiterin) geben, der/dem die Bearbeitung besonders schwieriger Einzelfragen und/oder die Beratung/Unterstützung der anderen Sachbearbeiter/-innen obliegt.
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Bedeutung

Sachbearbeitung ist eine typische und tragende Funktion in der öffentlichen Verwaltung,

• bei der oft der wesentliche Teil der operativen Tätigkeiten bzw. der operativen Steuerung liegt
• bzw. die Entscheidungsvorbereitung für alles, was auf dieser Funktionsebene nicht abschließend entschieden wird[7] und
• die zahlenmäßig einen großen Teil des Verwaltungspersonals stellt.

Deshalb wird der gehobene Dienst, der üblicherweise diese Funktion wahrnimmt, auch als das "Rückgrat der Verwaltung" bezeichnet. Allerdings bleibt abzuwarten, wie sich die Situation im Rahmen des Umbaus der Verwaltung nach dem Konzept NSM/NPM bzw. WoV einschließlich der geänderten Funktion von Staat und Verwaltung (aktivierender Staat, Good (Public) Governance) entwickelt.

Funktionsbeschreibung für Ausbildungszwecke
Die Funktion der Sachbearbeitung ergibt sich anschaulich aus dem "Studienplan für die berufspraktischen Studienzeiten" der (hessischen) Verwaltungsfachhochschule in Wiesbaden: Originalquelle | Online-Archiv. 

Siehe auch die Funktionsbeschreibung des BVA für die Bundesverwaltung[8].

Was Sachbearbeitung nicht ist
Sachbearbeitung ist nicht (reine) Rechtsanwendung. Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ist es, Beiträge zum Gemeinwohl zu erbringen, z. B. durch Dienstleistungen mit einem Nutzen für die Allgemeinheit: mit Wirkungen/Outcome, die dieses Tätigwerden rechtfertigen. Weder die Bekämpfung der Kriminalität noch die Arbeitsvermittlung sind reine Rechtsanwendung: die für die Wirksamkeit entscheidenden Aspekte des Handelns der öffentlichen Hand sind rechtlich nicht vorgegeben!

Und Sachbearbeiter/-innen sind weder Juristen/-innen noch IT-Fachkräfte. Eine qualifizierte und effiziente Aufgabenwahrnehmung erfordert, die vorhandenen Spezialisierungen zu nutzen und deshalb besondere, schwierige, seltene Rechtsfragen von dem dafür qualifizierten Personal beurteilen zu lassen. Entsprechendes gilt für IT-Fragen: es ist zu aufwändig, Sachbearbeiter/-innen auch noch die Kunst der Makroprogrammierung erlernen zu lassen, damit sie diese Kenntnisse dann 2 mal pro Jahr mit mäßigen Erfolg anwenden. Auch die Gestaltung von Vordrucken, Bildschirmmasken usw. gehört in die Hände von Fachleuten. Zum Konzept der Unterstützung in Organisationsfragen siehe das KGSt-Handbuch Organisationsmanagement, 1999.

Eine solche konsequente Nutzung der Spezialisierungen ist in der öffentlichen Verwaltung nicht immer gewährleistet. Die Generalistenfunktion der Sachbearbeitung verleitet dazu, diesen Beschäftigten alles zuzutrauen, und auch sie selbst trauen sich oft zu viel zu: das müsste sich spätestens dann ändern, wenn ihre eigene Arbeitszeit nicht mehr "kostenlos" ist, denn eine effektive und effiziente Arbeit ist nur möglich, wenn die Spezialisierungsvorteile genutzt werden.

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Abgrenzung zu Bearbeiter/-in
Sachbearbeiter/-innen sind nicht zwangsläufig Bearbeiter/-innen im Sinne der Geschäftsordnung (siehe im Beitrag Bearbeiter/-in)!

Anmerkungen

1	Beispiele für weitgehend rechtlich determinierte Aufgaben der Bundesverwaltung: Bearbeitung von Rentenanträgen, Anträge auf Stundung der Rückzahlung von BAföG, Bearbeitung von Ordnungswidrigkeitenanzeigen in der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung. Aber auch hierfür gelten Qualitäts-, Zeit-, Finanz- und andere Ziele zusätzlich zu den rechtlichen Vorgaben.
2	"Gestaltungsspielraum" bedeutet u. a. die Möglichkeit zu entscheiden, ob man überhaupt tätig wird, mit welchem Ziel man tätig wird, welche Instrumente in die Prüfung einbezogen oder ausgewählt werden, Art und Ausmaß der Klärung des Sachverhalts (nicht bekannte Probleme müssen auch nicht angepackt werden, nicht bekannte Problemaspekte oder Lösungsalternativen begrenzen den Entscheidungsaufwand), Spielräume bei der Sachverhaltsinterpretation, ausdrücklich bestehende Beurteilungs- und Ermessenspielräume (in Rechtsvorschriften, Bewilligungsrichtlinien usw.), Entscheidung über Prioritäten, wenn eigentlich gebotenes Handeln angesichts knapper Ressourcen nicht oder nur eingeschränkt möglich ist (ein praktisch besonders wichtiger Spielraum, der oft aber nicht bewusst wahrgenommen und/oder rational genutzt wird).
3	Beispiele für Aufgabenbereiche mit weitem Gestaltungsspielraum in der (Bundes-) Verwaltung: die Aufgaben der Ministerien (Entwicklung von politischen Programmen bzw. Mitwirkung daran, Informationssammlung und -aufbereitung, Beantwortung von Anfragen, usw.), Projektförderung im Bereich Entwicklungshilfe, Umwelt, Energie, Verbraucherschutz, Wirtschaftsförderung usw. (soweit nicht Routine-Vollzug entsprechender Förderungsprogramme „in der Fläche“), Informationsaufgaben der Bundeszentralen (BzgA, bpb), des BSI, des UBA usw., alle internen Informationsaufgaben, z. B. in Ministerien, in Stabsstellen, Öffentlichkeitsarbeit, bei den Querschnittsaufgaben: Art und Ausmaß der Personalbetreuung, Personalplanung, -politik, Personalentwicklungsmaßnahmen, Haushaltspolitik, Versorgung der Institution mit Sachmitteln und Dienstleistungen, der überwiegende Teil der Organisationsaufgaben, Präventionsaufgaben im Bereich der öffentlichen Sicherheit: wie viele Informationen gesammelt und wie aufbereitet, wie die Öffentlichkeit informiert wird, wie umfangreich Vorsorge gegen künftige Sicherheitsgefahren betrieben wird, usw.
4	Fallbeschreibung übernommen von meinem Kollegen Andreas Gourmelon, FHöV NW.
5	Dies ist hier - für die üblichen Vollzugsaufgaben - Teil der Managementaufgabe. In der Ministerialverwaltung ist die Beobachtung eines Ausschnittes der gesellschaftlichen Wirklichkeit, der dazu vorhandenen Regelungen, Programme, ihrer Wirkungen usw. ein Teil der Fachaufgabe, und zwar von besonderer Bedeutung, weil darauf die Fähigkeit der Ministerialverwaltung beruht, bei Bedarf zu reagieren, politische Programme, Gesetzesvorhaben usw. zu entwickeln. Politische und Vollzugsaufgaben sind also in vielfacher Hinsicht unterschiedlich, siehe Aufgabentypen.
6	nur bezogen auf das Sachgebiet. Auf Referatsebene ist an Instanzen, Controlling, Querschnittseinheiten, ggf. Steuerungsunterstützung zu berichten. Das wird die Referatsleitung sich durch eine(n) ausgewählte(n) Sachbearbeiter/-in vorbereiten lassen, ist aber nicht Aufgabe aller Sachbearbeiter/-innen.
7	ausgenommen vielleicht die Ministerialverwaltung
8	Beschreibung der Tätigkeit des gehobenen Dienstes in der Bundesverwaltung durch das Bundesverwaltungsamt (BVA): „Der größte Teil aller Bundesbeamten gehört der Laufbahn des gehobenen Dienstes an. Sie arbeiten in den Verwaltungsbehörden des Bundes und in den Bundesministerien mit großer Selbständigkeit und Eigenverantwortung. Sie treffen Entscheidungen, führen Verhandlungen und müssen dazu Sachverhalte ermitteln und geltendes Recht anwenden. Von Ihnen wird die Fähigkeit verlangt, mit großer Sach- und Rechtskenntnis Gesetze und Verordnungen richtig und sinnvoll anzuwenden, untergeordnete Mitarbeiter zu führen sowie sich auch in Teamarbeit zu beweisen. Auch können Sie bei der Rechtsgestaltung mitwirken, wie zum Beispiel der Erarbeitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die in nahezu allen Bereichen des täglichen Lebens ihre Wirkung zeigen. Juristische und betriebswirtschaftliche Aspekte wollen häufig zu gleichen Teilen berücksichtigt werden.“ Übernommen von http://www.bva.bund.de/ am 21.09.2006. Diese Beschreibung berücksichtigt die Managementverantwortung nicht, siehe dazu oben. Grundlage des Tätigkeitwerdens können neben Gesetzen und Verordnungen auch andere Quellen sein: Erlasse, Bewilligungen im Haushalt, politische Programme. Zu ergänzen, weil durchgängig wichtig, ist auch die Verantwortung für Organisation und Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung im Sachgebiet, dem oft noch weitere Beschäftigte angehören.