Controlling
(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 1.34)
1 Definition
Begleitender Service für das Management durch Informationen und Vorschläge für Planung, Steuerung, Kontrolle und Systemgestaltung (einschließlich der Gestaltung des Führungs- und Controllingsystems).
Kurzformel:
Managementunterstützung durch Informationen und Vorschläge.
Beachte:
- Das Wort "Controlling" leitet sich ab von "to control" gleich "steuern", darf also nicht mit "Kontrolle" verwechselt werden. Controlling ist also nicht "Kontrolle", aber Kontrolle ist Teil des Controlling.
- Zahlreiche Definitionen setzen Controlling mit "Management" gleich: z. B. als ständig wiederkehrenden Prozess der Zielfestlegung, Planung, Steuerung und Kontrolle (siehe im folgenden 2.1 und 2.2).
2 Weitere Informationen
2.1 Controlling und Management
Controlling ist eine Ausdifferenzierung der Managementfunktion: es übernimmt Teilaufgaben des Managements. Das hat eine Reihe von Konsequenzen:
- Wenn eine solche Ausdifferenzierung nicht erfolgt, sind alle Controlling-Aufgaben und -Funktionen vom Management selbst wahrzunehmen.
- Controlling kann nur im Rahmen eines Gesamtkonzepts für Management sinnvoll gestaltet werden, weil es zu allen übrigen Managementaktivitäten passen, mit ihnen abgestimmt sein muss[6].
- Wenn Management so organisiert wird, das Informationsversorgung, Planung, Steuerung und Kontrolle Teil eines Gesamtsystems sind, ist "Controlling" überflüssig: so in Großbritannien (genauer: im Management der Zentralregierung des Vereinigten Königreichs), das deshalb Controlling im hier definierten Sinne nicht ausweist (Stand: vor Regierungsübernahme von Cameron/Clegg 2010).
- Controlling kann auch Teil einer umfassenderen Steuerungsunterstützung sein, wie sie im KGSt-Konzept vorgesehen ist (siehe den KGSt-Bericht 11/1996: Zentrale Steuerungsunterstützung, S. 3, 13, 15 usw., und den KGSt-Bericht 15/1994, S. 12: "Controlling sorgt für Transparenz im Verantwortungsbereich der Führungskraft"). Nach dieser Definition liefert das Controlling die Informationen für das Management und die Steuerungsunterstützung, dieser obliegt die Funktion der Beratung des Managements - die nach der oben formulierten Definition auch Teil der Controlling-Funktion wäre.
2.2 Definition in DIN SPEC 1086: Qualitätsstandards im Controlling
"Controlling bezeichnet im deutschsprachigen Raum den auf die Sicherstellung nachhaltiger Wirtschaftlichkeit ausgerichteten Management-Prozess der betriebswirtschaftlichen Zielfindung, Planung und Steuerung eines Unternehmens. In diesem Führungsprozess sind die Controllerinnen und Controller Partner des Managements und nehmen in diesem Sinne eine Dienstleistungs-Funktion wahr." So die Information des DIN im Zusammenhang mit der Veröffentlichung der als PAS entwickelten DIN SPEC 1086:2009-04: Qualitätsstandards im Controlling. Diese Definition ist nahe an der hier vorgeschlagenen, klärt aber das Verhältnis zu Management nicht: Controlling ist der "Management-Prozess ... der Steuerung": Steuerung ist doch Aufgabe des Managements? In der praktischen Anwendung werden die Schwierigkeiten behoben durch die Konkretisierung der Controlling-Aufgaben.
2.3 Ziele als Bezugspunkt des Controlling
Sammlung und Aufbereitung steuerungsrelevanter Informationen beziehen sich insbesondere auf die Erreichung der Ziele, vorrangig die Ziele des "magisches Dreiecks":
1. | Wirkung | Wozu |
subjektive Wirkung:
Adressaten ändern ihre Einstellungen/ihr Verhalten (= "Impact"),
Kundenzufriedenheit mit der Leistung; objektive Wirkung: Erfolg von Bildungs- und Fördermaßnahmen, verbesserte Sicherheit, Gesundheit (= "Outcome" i. e. S.) (s. Effektivität, Wirkungsrechnung) |
2. | Leistung | Was |
Menge, (Produkt-) Qualität, Zeit |
3. | Finanzen | Womit |
Kosten und Erlöse - soweit vorhanden -, Stückkosten, Kostendeckungsgrad / Deckungsbeitrag
Finanzcontrolling |
sowie die weiteren Ziele | |||
4. | Servicequalität | Wie |
Kundenfreundlichkeit
i.e.S. |
6. | Mitarbeiter- potenzial |
z. B. Motivation,
Qualifikation, Zufriedenheit Personalcontrolling |
|
3. | Gesellschaftliche Verantwortung | soziale, ökologische, kulturelle Verantwortung, Beitrag zur lokalen Lebensqualität, Nachhaltigkeit | |
Ausführlicher siehe Zielfelder / Ziele / Kennzahlen sowie die Materialsammlung |
Man bekommt, (What you measure |
wobei sich die Art der Informationen und die Prioritätenfolge nach dem Zielsystem einerseits, dem Entwicklungsstand des Controlling-Systems andererseits richtet. Kostenanalysen und Budgetierung gehören zum klassischen Bestand des Controlling in der Privatwirtschaft und sind in der öffentlichen Verwaltung noch relativ einfach zu verwirklichen, während die Erfassung von Qualität oder gar der Wirkungen (siehe Wirkungsrechnung) schwieriger ist, aber erst damit wird Controlling der öffentlichen Verwaltung gerecht. Denn sie verfolgt nicht primär ein Finanzziel, dessen Erreichung sich monetär messen lässt, sondern hat den Auftrag, das Gemeinwohl zu fördern durch Leistungen, die entsprechende Wirkungen haben.
Ein reines Finanzcontrolling wird deshalb dem Auftrag der öffentlichen Verwaltung nicht gerecht und führt zur Fehlsteuerung.
Die oben angegebene Reihenfolge der Ziele, zu deren Verwirklichung Controlling beitragen muss, stellt den Zweck der öffentlichen Verwaltung in der Vordergrund. In der Literatur, in der Ausbildung für die Verwaltung und in der Verwaltungspraxis dominiert die Analyse der Kosten, was problematisch ist, denn anders als in der Privatwirtschaft erhält die Verwaltung über Menge und Qualität ihrer Leistungen keine Rückmeldung durch den Markt (über die erzielten Erlöse), so dass die Gefahr besteht, dass Kosten zum Hauptbezugspunkt der Überlegungen werden und der Zweck der öffentlichen Verwaltung aus den Augen verloren wird - was zugleich eine Verletzung des Verfassungsgebots der Wirtschaftlichkeit wäre. Zu Recht weist die KGSt auch darauf hin, dass die Finanzmisere der öffentlichen Hände nachhaltig nur durch strategisches Management bewältigt werden kann.
Es gibt also derzeit noch kein adäquates, einigermaßen akzeptiertes Konzept des Controlling in der öffentlichen Verwaltung, in vielen Fällen ist es erst noch zu entwickeln bzw. sind die vorhandenen Konzepte in die genannte Richtung weiterzuentwickeln. Das gilt insbesondere für große Teile der deutschen Bundesverwaltung.
Anders die Situation in der Schweiz, wo z. B. für die Bundesverwaltung ausdrücklich das Konzept eines "Wirkungsorientierten Controllings" praktiziert wird, siehe:
- die Darstellung des Konzepts (Auszug aus der "Wegleitung ILW": interne Quelle, der gesamte Text der "Wegleitung" als externe Quelle (EFD))
- die (standardisierten) Aussagen zu Controlling in den Leistungsaufträgen (siehe in der Vorlage für Leistungsaufträge bzw. den Auszug daraus: interne Quelle).
- Eine ausführlichere Darstellung des Gesamtkonzepts geben Thom/Ritz,
Public Management, 3. Aufl. 2006, S. 245 ff., insbesondere zu den Elementen:
- Leistungskontrakt: S. 248 ff.
- Wirkungsmodell: S. 253 ff.
- Globalbudget: S. 256 ff.
und angemerkt wird, dass die Literatur von der Problematik großenteils noch keine Kenntnis genommen hat und deshalb kaum auf entsprechende Arbeiten zurückgegriffen werden kann.
Ein Controlling für die öffentliche Verwaltung muss die aus der Privatwirtschaft bekannten Instrumente der Analyse monetärer Größen um entsprechende Instrumente für die Wirkungs-, Leistungs- und Qualitätsaspekte ergänzen (vgl. die entsprechenden Hinweise in der Rahmenkonzeption Controlling des Landes Baden-Württemberg S. 48, 87, die im übrigen bereits wichtige Arbeiten dazu leistet).
Grundlegend ist ferner die Unterscheidung der Management-Ebenen: strategisches und operatives Controlling (mehr dazu unten).
2.4 Einordnung in eine Neue Verwaltungssteuerung (NPM/NSM/WoV)
Orientiert man Controlling an der Definition, so muss es zu allen Fragen beitragen, zu denen das Management Unterstützung benötigt. Konsequent fasst die KGSt deshalb bei der Nennung der Adressaten ihrer Berichte "Controlling" und "Steuerungsunterstützung" zusammen.
Das entspricht der Darstellung der Management-Instrumente im Überblick: Controlling ist eine Zusatzfunktion zu allen Management-Instrumenten.
Die Situation in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland stimmt damit aber nicht überein, siehe z. B. oben bei der Erörterung der Ziele, zu denen Controlling beitragen sollte.
2.5 Controlling-Ebenen
Grundlegend ist die Unterscheidung in
- strategisches Controlling (machen wir die richtigen Dinge? - langfristig und grundsätzlich), in der öffentlichen Verwaltung oft vernachlässigt ("Strategielücke"), und
- operatives Controlling (machen wir die Dinge richtig?) - die Frage nach der effizienten Aufgabenerfüllung in kurz- und mittelfristiger Perspektive.
Siehe die Übersicht über die Managementebenen sowie den Beitrag "strategisches Management".
Weiterentwicklungen orientieren sich am Konzept der Balanced Scorecard (BSC) und/oder beziehen Umfassendes Qualitätsmanagement (TQM, EFQM, CAF) ein, d. h. insbesondere "Befähiger"/"Leistungstreiber" für künftigen Erfolg sowie die soziale und gesellschaftliche Verantwortung der Unternehmen/Behörden.
2.6 Controller-Leitbilder
Controller-Leitbild der IGC
(International Group of Controlling)[1]
Controller gestalten und begleiten den Management-Prozess der
Zielfindung, Planung und Steuerung und tragen damit eine Mitverantwortung
für die Zielerreichung.
Das heißt:
- Controller sorgen für Strategie-, Ergebnis-, Finanz-, Prozesstransparenz und tragen somit zu höherer Wirtschaftlichkeit bei.
- Controller koordinieren Teilziele und Teilpläne ganzheitlich und organisieren unternehmensübergreifend das zukunftsorientierte Berichtswesen.
- Controller moderieren und gestalten den Management-Prozess der Zielfindung, der Planung und der Steuerung so, dass jeder Entscheidungsträger zielorientiert handeln kann.
- Controller leisten den dazu erforderlichen Service der betriebswirtschaftlichen Daten- und Informationsversorgung.
- Controller gestalten und pflegen die Controllingsysteme.
Parma 14.09.2002.
Zum Inhalt dieses Leitbildes siehe die Anmerkung in Fußnote 1 b.
Andere Leitbilder und Diskussion der Controller-Rolle bei Weber 1999, S. 361 ff.
2.7 Erfolgsbedingungen für Controlling
Controlling ist Managementunterstützung, setzt also voraus, dass das Management sich unterstützen lassen will. Damit kann Controlling in der öffentlichen Verwaltung nichts bewirken, wenn nicht beim Management selbst grundlegende Änderungen eintreten:
- die Komplexität der Managementaufgabe erkannt und deshalb der Einsatz moderner Managementinstrumente und von Controlling akzeptiert und gewünscht wird,
- eine bewusste Gestaltung im Hinblick auf Wirkungen des Handelns, die erbrachten Leistungen, die Kunden/Bürger, die Stakeholder, die Kosten gewollt ist (kein "Verwalten" der gesetzlichen Aufgabe, sondern möglichst proaktive Gestaltung),
- die Verwaltungspolitik rational und ehrlich sein will und sein darf (die Politik muss dies ermöglichen und einfordern),
- das Management sich effektiver interner und externer Überprüfung
öffnet, auch wenn sie gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, und damit
permanente Anstöße zur Selbstüberprüfung institutionalisiert
(dies könnte von der Politik gesetzlich vorgegeben werden, wie in Berlin durch das Verwaltungsreform-Grundsätzegesetz), im Gesundheitsbereich durch die Verpflichtung zu Qualitätsmanagement bzw. im Bereich der Sozialversicherung durch die Verpflichtung zu Benchmarking), - auch andere Wettbewerbssurrogate (Benchmarking, best practice, Qualitätswettbewerbe usw.) einsetzt,
- das Management Vorbild ist und eine interne Kultur der umfassenden Qualitätsorientierung (im Sinne von TQM) fördert.
Vgl. auch die allgemeinen Erfolgsbedingungen von Reformen.
Controlling strebt an, Informationen so auszuwählen und aufzubereiten, dass sie den Blick auf erfolgskritische Faktoren lenken und auch die Beurteilung der nachhaltigen Entwicklung erlauben, eine Informationsüberlastung aber vermeiden.
2.8 Arten des Controlling
- entsprechend den Management-Ebenen:
- Strategisches Controlling: "zukünftige (Erfolgs-)Potenziale ('Die richtigen Dinge tun') ... Es unterstützt die Verwaltungsführung und Politik bei der Formulierung und Überprüfung längerfristiger Ziele und Strategien"[FN3]
- Operatives Controlling: der Erfolg (in) der laufenden Periode ("Die Dinge richtig tun").
- Fachcontrolling nach Bereichen/Funktionen: z. B. Beschaffungs-, Finanz-, Personalcontrolling usw.
Für beide Controlling-Arten gilt, dass der Blick auf die Ergebnisse/Wirkungen nicht verloren gehen darf: was nützt es, die Kosten pro Sozialhilfebescheid zu senken, wenn die Sozialhilfeleistungen selbst steigen oder die hinter dieser Zahl stehende soziale Problematik sich verschärft?
2.9 Instrumente und Methoden/Techniken
Instrumente, Methoden und Techniken sind alle methodischen, organisatorischen und sachlichen Hilfsmittel zur Erfüllung der Controllingaufgaben, die unterschiedlich systematisiert werden können. Zu nennen sind u.a.:
- Planungsmethoden, u.a. analytische, heuristische, prognostische Methoden
- Bewertungsmethoden (Verfahren der Entscheidungsvorbereitung, einschließlich Investitionsrechnung)
- Kontrollmethoden
- Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
- Kennzahlensysteme
- Kundenbefragungen
- Benchmarking
- die organisatorischen Regelungen zur Durchführung des Controlling (z. B. Berichtspflichten, Pflichten zur Mitwirkung an Planung, usw.)
- das Berichtswesen
- die IT-Systeme zur Durchführung oder Unterstützung des Controlling.
Die Instrumente können ferner nach Funktionsbereichen oder Branchen / Fachgebieten gegliedert werden, z. B. Instrumente des Beschaffungscontrolling, des Finanzcontrolling, des Personal- oder Bildungscontrolling.
Eine weitere mögliche Gliederung ergibt sich aus der Art des Controlling:
- Instrumente des strategisches Controlling, z. B. SWOT-Analyse, Portfolioanalyse, Szenariotechnik,
- Instrumente des operativen Controlling, z. B. Investitionsrechnungen, Nutzwertanalysen, Ursache-Wirkungsanalyse, Gemeinkostenwertanalyse, Investitionsnachrechnung.
Berichtsfelder Ausführlich
...
Gliederung von Zielen und Kennzahlen im Rahmen einer systematischen und verdichteten
Berichterstattung und für Controlling.
Empfehlenswert ist es, die folgenden Zielfelder und Ziele zu verwenden und durch
Kennzahlen zu operationalisieren (mehr
dazu ...):
Zielfeld / Berichtsfeld | Ziele (siehe unten für weitere Beispiele und Kennzahlen) | ||
1. | Auftragserfüllung | (= "Sachziel") | |
= Outcome, Effektivität |
z. B. Erfolg von Bildungs- und Fördermaßnahmen, verbesserte Sicherheit, Gesundheit; Kundenzufriedenheit mit der Leistung (= "Impact") | ||
= Output |
Menge, (Produkt-) Qualität, Zeit | ||
2. |
|
insbesondere Stückkosten, Kostendeckungsgrad / Deckungsbeitrag | |
3. |
(Kundenfreundlichkeit i.e.S.) |
z. B. Öffnungszeiten, Freundlichkeit, Beratungsqualität | |
4. | Mitarbeiterpotenzial | z. B. Motivation, Qualifikation, Zufriedenheit mit den Arbeitsbedingungen | |
5. | Gesellschaftliche Verantwortung | soziale, ökologische, kulturelle Verantwortung, Beitrag zur lokalen Lebensqualität. |
Zu Herleitung und alternativen Konzeptionen siehe die Beiträge "Ziele und Kennzahlen", sowie Balanced Scorecard.
Nicht alles, was gezählt werden kann,
zählt. |
2.10 Kontrolle des Controlling und der Berichte
Mit der Einführung von Controlling und von Berichten nach den Berichtsfeldern muss die Überprüfung dieser Instrumente und ihrer Anwendung verbunden werden, wie in der Privatwirtschaft: Zusammenfassende Berichte entsprechen den Bilanzen, sie müssen von unabhängigen Sachverständigen auf ihre Plausibilität und Verlässlichkeit überprüft werden, soll sich nicht die inzwischen bereits verbreitete Kultur der Dokumentation von Scheinerfolgen weiter ausbreiten. Nur dann werden auch die Anforderungen von Good Governance erfüllt.
Und Controlling muss selbst auf Wirksamkeit überprüft werden, entsprechend der allgemeinen Erkenntnis, dass Steuern auf der Meta-Ebene besonders wirksam ist. Eine Anwendung dieses Prinzips - das generalisiert werden sollte - ist die Empfehlung für Unternehmen im deutschen Corporate Governance-Kodex, dass der Aufsichtsrat als Kontrollorgan die Effizienz seiner eigenen Tätigkeit regelmäßig überprüft (Nr. 5.6).
Siehe zur Überprüfung der Controllertätigkeit die Benchmarking-Aktivitäten von Jürgen Weber u. a.[5]
Man sollte nur das messen, wovon man
mehr
oder weniger haben will.
(In Anlehnung an Tom Peters, Management-Fachmann und -Erfolgsautor, der die Aussage auf "wovon man mehr haben will" beschränkte. Das ist jedenfalls für die öffentliche Verwaltung nicht richtig: wir wollen weniger Verkehrstote und weniger Kosten bei gleichem Nutzen. Richtig ist auf jeden Fall, einem Zitat von Einstein folgend, dass nicht alles gemessen werden sollte, was sich messen lässt. B. K.)
2.11 Controlling-Beispiel Produktbericht
Die Funktion des Controlling müsste sich am einfachsten in den häufigsten Berichten zeigen lassen, den Produktberichten. Aus der Bundesverwaltung sind mir aber keine überzeugenden Beispiele bekannt, eher im Gegenteil: sie sind oft kaum verständlich, lassen die Steuerungsrelevanz nicht erkennen, schaffen keine Kostentransparenz, oft verdichten sie die Zahlen nicht einmal zu Differenzen zwischen Plan und Ist (vgl. die Beispiele bei Mundhenke 2003).
Dabei existieren gute Vorgaben im Handbuch der Standard-KLR des Bundes, vor allem aber auch das Muster des Controller-Vereins, das es auch in einer für die öffentliche Verwaltung aufbereiteten Fassung gibt (siehe Innenministerium BW / Horváth & P., 1999, S. 189, und den Auszug in der Materialsammlung).
2.12 Materialsammlung
Die Materialsammlung enthält Beispiele und weitere Informationen, u. a.:
- Aufgaben des Controlling nach dem Handbuch der Standard-KLR des Bundes
- Übersichten zum Berichtswesen (Berichtsarten, Berichtspyramide)
- Beispiel für die Struktur eines guten Produktberichts
- Darstellung der verschiedenen Ausbaustufen des Controlling
3 Quellen |
- Literaturverzeichnis - Literaturempfehlungen - Links (Internet-Adressen) |
3.1 Literaturverzeichnis |
3.1.1 Literatur zur Einführung |
||
Horváth, Péter | 2006 | Das Controllingkonzept. Der Weg zu einem wirkungsvollen Controllingsystem. 6. Aufl., München 2006 |
Weber, Jürgen / Schäfer, Utz | 2008 | Einführung in das Controlling. 12. Aufl., Stuttgart 2008 |
Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.) | 2007 | Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007 (einführend Kapitel 2) |
3.1.2 Controlling allgemein |
||
Bruhn, Manfred / Stauss, Bernd (Hrsg.) | 2005 | Dienstleistungscontrolling. Forum Dienstleistungsmanagement. Wiesbaden 2005 |
Deyhle, Albrecht | 1996 | Controller-Handbuch II, Hrsg. von der Controller-Akademie, 4. Auflage, Wörthsee-Etterschlag 1996 |
DIN (Deutsches Institut für Normung e.V.) | 2009 | DIN SPEC 1086:2009-04: Qualitätsstandards im Controlling |
Horváth, Péter | 2006 | Controlling. 10. Aufl., München 2006 |
Horváth, Péter | 2006 | Das Controllingkonzept. Der Weg zu einem wirkungsvollen Controllingsystem. 6. Aufl., München 2006 |
Horváth, Péter / Reichmann, Thomas (Hrsg.) | 2003 | Vahlens Großes Controllinglexikon. 2. Aufl., München 2003 |
Küpper, Hans-Ulrich | 2005 | Controlling. Konzeption, Aufgaben, Instrumente. 4. Aufl. Stuttgart 2005 |
Müller-Stewens, Günter / Lechner, Christoph | 2005 | Strategisches Management: Wie strategische Initiativen zum Wandel führen. 3. Aufl., Stuttgart 2005 |
Reichmann, Thomas | 2006 | Controlling mit Kennzahlen und Management-Tools. 7. Auflage, München 2006 |
Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.) | 2007 | Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007 |
Vanini, Ute | 2009 | Controlling. Stuttgart 2009 |
Weber, Jürgen / Schäffer, Utz | 2008 | Einführung in das Controlling. 12. Aufl., Stuttgart 2008 |
Weber, Jürgen / Zubler, Susanne / Krügerke, Christian | 2009 | Neueste Benchmarking-Ergebnisse für die Controllership im deutschsprachigen Raum. In: Controlling & Management 2009, Nr. 1, S. 50-56. |
Witt, Frank-Jürgen | 1997 | Lexikon des Controlling. Von ABC-Analyse bis ZVEI- Kennzahlensystem. München 1997 |
Vgl. zu diesem Thema auch die Verordnung über die Prüfung zum anerkannten Abschluss "Geprüfter Controller/Geprüfte Controllerin" vom 12.07.2006, BGBl. I S. 1579, http://bundesrecht.juris.de/contrprv/ |
||
3.1.3 Controlling für die öffentliche
Verwaltung und Non-Profit-Einrichtungen |
||
Controlling ist richtig nur als Teil einer Gesamtkonzeption des Managements zu gestalten. In diesem Sinne verstehen es und ordnen es ein Thom, Norbert / Ritz, Adrian: Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor. 4. Aufl., Wiesbaden 2008, Kapitel 4: "Informationsmanagement". | ||
Bachert, Robert / Pracht, Arnold | 2004 | Strategisches Controlling. Controlling und Rechnungswesen in Sozialen Unternehmen. Weinheim 2004 |
Bachmann, Peter | 2009 | Controlling für die öffentliche Verwaltung. Grundlagen, Verfahrensweisen, Einsatzgebiete. 2. Aufl., Wiesbaden 2009 |
Baum u.a. (Hrsg.) | 1997 | Controlling öffentlicher Einrichtungen. Stuttgart 1997 |
Berens, Jochen / Hoffjan, Andreas | 2004 | Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Fallstudien, Lösungen. Stuttgart 2004 |
Bono, Maria L. | 2006 | NPO-Controlling. Professionelle Steuerung sozialer Dienstleistungen. Stuttgart 2006 (siehe dazu das Interview mit der Autorin) |
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Coenenberg, Adolf G. u. a. (Hrsg.) | 1997 | Controlling öffentlicher Einrichtungen. Stuttgart 1997 |
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Haiber, Thomas | 1997 | Controlling für öffentliche Unternehmen. Konzeption und instrumentelle Umsetzung aus der Perspektive des New Public Management. München 1997 |
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Hirsch, Bernhard / Weber, Jürgen / Gisch, Zelina / Zubler, Susanne / Erfort, Mathias | 2011 | Controlling in öffentlichen Institutionen: Rollen - Handlungsfelder - Erfolgsfaktoren. Berlin 2011 |
Homann, Klaus | 2005 | Verwaltungscontrolling, Grundlagen - Konzept – Anwendung. Wiesbaden 2005 |
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KGSt | 1994 | Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell. Bericht Nr. 15/1994 |
1996 | Zentrale Steuerungsunterstützung. Bericht 11/1996 | |
1997 | Steuerung kommunaler Haushalte. Budgetierung und Finanzcontrolling in der Praxis. Bericht 9/1997 | |
2004 | Kommunale Managementberichte I. Grundlagen und Nutzen. Bericht 7/2004 | |
2004 | Kommunale Managementberichte II. Einführungsschritte und Umsetzungsempfehlungen. Bericht 8/2004 | |
Meurer, Erik / Stephan, Günter (Hrsg.) | 1999 ff. |
Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Beispiele und Erfahrungsberichte für die Verwaltungspraxis. Loseblattwerk. Freiburg 1999 ff. |
Müller, Stefan / Papenfuß, Ulf / Schaefer, Christina | 2008 | Kommunale Verwaltungssteuerung (KVS): Rechnungslegung und Controlling in Kommunen – Status Quo und Reformansätze. Berlin 2008 |
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Müller, Ulrich | 2004 | Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Ein Beitrag zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2004 (Anmerkung: Eine nicht gelungene Dissertation, von deren Verwendung abzuraten ist. Mehr in Fußn. 7) |
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Pook, Manfred / Tebbe, Günter | 2002 | Berichtswesen und Controlling. München, Berlin 2002 |
Richter, Mark | 2000 | Controllingkonzeption für öffentliche Verwaltungsbetriebe. Hamburg 2000 (zugl.: Rostock, Univ., Diss., 2000) |
Röhrig, Andreas | 2008 | Wirkungsorientiertes Controlling im politisch-administrativen System. Unter besonderer Berücksichtigung der Gestaltungsmöglichkeiten von öffentlichen Verwaltungen. Frankfurt am Main 2008 |
Schedler, Kuno | 2005 | Verwaltungscontrolling. In: Handbuch zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2005, S. 413-421 |
Schmidtberger, Jürgen | 2005 | Controlling für öffentliche Verwaltungen. Funktionen - Aufgabenfelder – Instrumente. 2. Aufl., Wiesbaden 1994 |
Seeger, Tilman / Walter, Matthias / Liebe, Rüdiger / Ebert, Günter | 1999 | Kosten-, Leistungsrechnung und Controlling. Ein Erfahrungsbericht für die Praxis über die Einführung der Standard-KLR am Beispiel der Bundesverwaltung. Heidelberg 1999 |
Tauberger, André | 2008 | Controlling für die öffentliche Verwaltung. München 2008 |
Zimmermann, Ewald | 2003 | Kommunales Controlling, 2. Aufl., Wuppertal 2003 |
3.1.4 Speziell zur Bundesverwaltung |
||
Bundesministerium des Innern (Deutschland) | 2001 | Leitfaden zum Aufbau und Betrieb eines operativen Controllings in den Behörden des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums des Innern. Berlin 2001. Online-Quelle, Online-Quelle des Anlagenbandes |
Fischer, Walter P. | 2002 | Entscheidungsorientierte Kosten- und Leistungsrechnung in staatlichen Verwaltungen. Konzeption und Nutzung eines schlanken Rechensystems. Brühl 2002 (Fachhochschule des Bundes, Schriftenreihe Bd. 39). Online im Internet (2007-07-27) |
Mundhenke, Ehrhard | 2003 | Controlling / KLR in der Bundesverwaltung. Was man dazu wissen sollte. 5. Aufl., Brühl erhältlich über die Fachhochschule des Bundes (Schriftenreihe Bd. 34) und Online im Internet (2003-05-08). |
Pommerehn, Jan | 2002 | Strategisches Controlling in der Bundesverwaltung. Erhebung zur Situation des strategischen Controllings in der Bundesverwaltung am Beispiel von sieben technisch-wissenschaftlichen Bundesoberbehörden und einem Bundesministerium sowie Überlegungen zur Gestaltung. Berlin 2002 |
3.1.5 Zu Personalcontrolling |
||
Ackermann, Karl-Friedrich [Hrsg.] | 2000 | Balanced Scorecard für Personalmanagement und Personalführung : Praxisansätze und Diskussion. Wiesbaden 2000 |
AWV - Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e.V. (Hrsg.) | 2000 | Controlling im Personalmanagement. (AWV-Schrift 01 603) Eschborn 2000 (auch erschienen als BBB-Information Info 1633) |
Deutsche Gesellschaft für Personalführung e. V. (DGFP) | 2001 | Personalcontrolling in der Praxis. Stuttgart 2001 |
Fellenstein, Doris | 1996 | Personalentwicklungs-Controlling in Banken. Bern, Stuttgart 1996 |
Haiber, Thomas | 1997 | Controlling für öffentliche Unternehmen. Konzeption und instrumentelle Umsetzung aus der Perspektive des New Public Management. München 1997, S. 129 ff. |
Schulte, Christof | 2011 | Personal-Controlling mit Kennzahlen. 3. Aufl., München 2011 |
Wunderer, Rolf / Jaritz, Andre | 2006 | Unternehmerisches Personalcontrolling. Evaluation der Wertschöpfung im Personalmanagement. 4. Aufl., München 2007 |
3.1.6 Weiteren Teilfragen
Zu weiteren Teilfragen siehe die besonderen Beiträge:
3.2 Literaturempfehlungen
Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.): Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007
Dieses umfangreiche Werk ist auf dem aktuellen Stand der fachlichen Diskussion in der Betriebswirtschafts- und Managementlehre und enthält eine umfassende Zusammenstellung der Instrumente und des Handwerkzeugs, bis hin zu oft vernachlässigten praktischen Details wie der Nutzung von Excel im Rahmen der Verwaltung und Auswertung von Datenbeständen, Gestaltung von Berichten, usw.
Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung. Ansätze, Probleme und Entwicklungstendenzen eines betriebswirtschaftlichen Steuerungskonzeptes. 3. Aufl., München 1998 (Nachdruck 1999)
Die Arbeit stellt Controlling in den Zusammenhang des Public Managements und berücksichtigt politik- und verwaltungswissenschaftliche Perspektiven, die oftmals ausgeblendet werden. Allerdings sind dort weniger konkrete Instrumente für den Alltag zu finden.
Es ist ein Grundlagenwerk für das bessere Verständnis eines wirkungsorientierten Controllings (siehe dafür z. B. Thom/Ritz u. a., Nachweise im Literaturverzeichnis).
Innenministerium Baden-Württemberg / Horváth & Partner: Rahmenkonzeption Controlling, 1999, Online/Quelle: http://www.verwaltungsreform-bw.de/servlet/PB/show/1152681/
Rahmenkonzeption.pdf
Die Entwicklung eines Konzeptes für die öffentliche Verwaltung unter Beteiligung anerkannter Controlling-Expertise. Es berücksichtigt die neuere Entwicklung nicht, insbesondere nicht die beispielhafte Umsetzung von wirkungsorientiertem Controlling in der Schweiz.
Fachliteratur ist nur bedingt verwendbar!
Vor der unbesehenen Verwendung von Literatur für das Controlling im öffentlichen Sektor ist zu warnen: Viele Werke mit dieser speziellen Ausrichtung referieren die aus der allgemeinen BWL- und Controlling-Literatur bekannten Themen, also vor allem: Kosten und Kostendeckung, Investitionsrechnung, insgesamt also monetäre Themen, sie berücksichtigen die spezifischen Aufgabenstellung der öffentlichen Verwaltung nicht, die kein monetäres Erfolgsziel, sondern einen Leistungs- und Wirkungsauftrag hat ("Dominanz des Sachziels"). Damit wird zumindest ein falscher Schwerpunkt gesetzt, und oft fehlen Instrumente für die Steuerung von Leistung und Wirkung des öffentlichen Handelns ganz.
Controlling als Management-Unterstützung verfehlt damit das zentrale Anliegen des Controlling (siehe oben das Controller-Leitbild der IGC) und des Public Managements: des Managements der öffentlichen Angelegenheiten.
Links
Siehe die umfangreiche Sammlung von Links zu NPM/NSM/WoV, die Quellen behandeln oft auch das Thema "Controlling", sowie:
Anmerkungen
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2 | KGSt, Glossar zu Kennzahlen und Vergleichsringen des IKO-Netzes, Stichwort "Zielfelder", aus dem Internet, http://www.iko-netz.de, übernommen am 15.03.2000, nicht mehr frei zugänglich. Fallberg, VOP 9/2000, S. 22 ff. | ||||||||||||||||||||||
3 | Mundhenke 2003, 88 | ||||||||||||||||||||||
4 | Vorbemerkung zur Controlling-Literatur für die öffentliche Verwaltung: Vor der unbesehenen Verwendung von Fachliteratur ist zu warnen: Viele Werke erfassen das Spezifische der öffentlichen Verwaltung nicht, ihren Leistungs- und Wirkungsauftrag. Sie referieren die aus der allgemeinen BWL- und Controlling-Literatur bekannten Themen, also die monetären Aspekte (vor allem: Kosten und Kostendeckung). Es fehlen deshalb Instrumente für Leistung und Wirkung des öffentlichen Handelns und die entsprechende Relativierung der monetären Aspekte. Controlling als Management-Unterstützung verfehlt damit das zentrale Anliegen des Public Managements. Oft stimmt schon die Begrifflichkeit nicht, angefangen vom Zentralbegriff der Wirtschaftlichkeit, oder die grundlegende Struktur der Instrumente wird nicht angepasst (siehe im Beitrag zur Balanced Scorecard). Das Verzeichnis bewertet die Werke nicht, ist also keine Empfehlung. |
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5 | Weber, Jürgen / Zubler, Susanne / Krügerke, Christian: Neueste Benchmarking-Ergebnisse für die Controllership im deutschsprachigen Raum. In: Controlling & Management 2009, Nr. 1, S. 50-56. | ||||||||||||||||||||||
6 | Hier bestehen in der Literatur wie in der Praxis z. T. Unklarheiten: Controlling kann nicht isoliert definiert und gestaltet werden, sondern nur als Teil einer Gesamtkonzeption "Management":
Und in der öffentlichen Verwaltung wird Controlling zum Standardrepertoire einer guter Verwaltungsführung gerechnet, es wird aber nicht immer beachtet, dass es Defizite der Managements nicht ausgleichen kann und sinnvoll nur als Teil einer schlüssigen Gesamtkonzeption wirken kann. Oft bleibt auch unklar, was mit "Controlling" gemeint ist, welche Ziele es verfolgt, wer seine Kunden sind, mit der Folge, dass das doch so wichtige Instrument "Controlling", mit einer eigenen Personalausstattung eingerichtet, oft nur Kostendaten aufbereitet und deshalb zu besserem Management wenig, wenn überhaupt, beiträgt. Schlimmstenfalls liefert es unverständliche Antworten auf Fragen, die niemand stellt: weil das Management nicht die relevanten Fragen stellt und das Controlling das Management nicht als Kunde begreift, dem man aber auch sagen muss, was es fragen und wollen kann und sollte! |
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7 | Die Dissertation von Müller, Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Ein Beitrag zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2004, ist ein Beispiel für den mangelnden Reifegrad der deutschen verwaltungswissenschaftlichen Diskussion, in der Schweiz wäre sie wahrscheinlich nicht erschienen. Zentrale Begriffe werden schlicht missverstanden, was auch daran liegt, dass der Verfasser sich nicht bemüht, den Stand der Diskussion zu ermitteln und sich mit ihm auseinanderzusetzen. Gedankliche Strukturen entstehen durch die Aneinanderreihung von Einzelbausteinen, es fällt dem Verfasser nicht auf, dass es keine Quellen für die von ihm konstruierte Reihenfolge, Rangfolge, die behaupteten Zusammenhänge gibt. Zitate haben bei zentralen Aussagen nicht die Qualität von Belegen, sind im übrigen selbst da, wo die Primärquellen leicht zugänglich sind (der KGSt-Bericht 5/1993, der das Neue Steuerungsmodell formulierte), Sekundär- oder Tertiärquellen, mit erkennbar problematischer Beweiskraft. Insgesamt: die Grundregeln wissenschaftlichen Arbeitens werden nicht beachtet.
Exemplarisch folgende Ausschnitte:
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8 | Anmerkung zu Heuer (2011): Controlling. Basislerneinheiten und Fallstudien. München Im Vorwort (S. VI) teilt der Verf. mit, die Literaturangaben dienten "weniger dem wissenschaftlichen Beleg einer Aussage als mehr zum Anregen, die Lektüre zu vertiefen" – bei einem Werk für die Hände der Studierenden einer erstaunliche Aussage, sollten Lehrwerke doch beispielhaft zeigen, wie wissenschaftlich fundiertes Arbeiten aussieht. Das Misstrauen, das solche Ankündigungen wecken, ist leider nur zu berechtigt. Denn Aussagen im einleitenden - und damit grundlegenden - Teil, in der Literatur gäbe es bisher keine eindeutige Definition für das Verwaltungscontrolling, sondern nur die Formulierung von "Rahmenbedingungen" (S. 1), wünschte man doch präzise belegt. Statt dessen werden vier Monographien ohne Seitenzahl zitiert - eine Zumutung für den Leser, ebenso wie die aufgestellte Behauptung. Bereits 1994 hat sich die KGSt um eine Definition bemüht, siehe die Literaturangaben oben. Aber die KGSt, einer der wichtigsten Akteure für ein modernes Verwaltungsmanagement, ist dem Verfasser anscheinend nicht bekannt, jedenfalls taucht sie im Abkürzungsverzeichnis nicht auf, ihre umfangreichen Arbeiten werden auch sonst nicht berücksichtigt. Dass die öffentliche Verwaltung den Auftrag hat, dem Gemeinwohl zu dienen und nicht nur Dienstleistungen für "Kunden" zu erbringen, dass es deshalb auf die Wirkung, neudeutsch (und international gebräuchlich) Outcome ankommt, ist inzwischen so selbstverständlich (Nachweise im Beitrag zur Neuen Verwaltungssteuerung), dass es erstaunt, dass diese Erkenntnis beim Verfasser noch nicht angekommen ist. Und die Aussage, die momentan stattfindende Umstellung des öffentlichen Rechnungswesens zur "kommunalen" Doppik (? Verwaltungsdoppik müsste es richtig heißen) habe etwas mit Effektivität des Verwaltungshandelns zu tun, ist ebenfalls vermessen: Effektivität öffentlichen Verwaltungshandelns wird national wie international (Weltbank, OECD, EU) gemessen als Ausmaß der Erreichung der Wirkungsziele, was mit der Verwaltungsdoppik zunächst aber nicht erfasst wird, sondern erst in einer "doppischen Verbundrechnung", siehe im Beitrag Doppik. Das System eines modernen Rechnungswesens ist für Controlling von zentraler Bedeutung, soll es doch Steuerungsunterstützung leisten, es nicht zu beschreiben und in die Konzeption zu integrieren deshalb nicht verzeihlich. So geht es denn auch in den folgenden Ausführungen, auch in den Fallstudien, wie leider oft beim Thema Controlling in der öffentlichen Verwaltung (siehe oben), um die Kosten- und Ausgabenseite der Verwaltungstätigkeit statt darum, dass die Aufgaben wirksam und wirtschaftlich erfüllt werden. Wirtschaftlichkeit bedeutet dabei immer, entsprechend der Bedeutung dieses Begriffs bereits im Grundgesetz, das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen. Wer über Wirtschaftlichkeit spricht und die Nutzenseite vergisst, verletzt die Verpflichtung auf Wirtschaftlichkeit, um es juristisch auszudrücken: er handelt rechtswidrig, wenn er auf dieser fehlerhaften Grundlage Entscheidungen trifft. Es passt in dieses, von den einleitenden und grundlegenden Aussagen her abgeleitete Bild, wenn bereits die erste Aufgabenstellung in der Fallstudie "Verwaltungscontrolling" (S. 6 ff.) sich auf Kostenfragen begrenzt, die noch dazu eine allenfalls problematisch zu nennende Steuerungswirkung entfalten könnten: die "Personalkostenquote" als Verhältnis zwischen Personalkosten und Haushaltsvolumen. Ein bundesdeutscher Durchschnitt ist hier wohl wenig hilfreich, wenn es zum Beispiel um den Vergleich der Personalkostenquote bei Sozialleistungen einerseits, bei Schulen, dem Amt für Wirtschaftsförderung, usw., andererseits geht. Woher der Verf. den bundesdeutschen Durchschnittswert von 41% bis 49% hat (S. 241), verrät er dem Leser nicht. Dass bei den Personalkosten auch weder auf die Aufwendungen für die Zusatzversorgung hingewiesen wird – eine Position, die gerne vergessen wird – noch das Stichwort "Gemeinkosten" auch nur erwähnt wird, erstaunt jeden, der erwartet, dass hier für die Praxis ausgebildet wird. Und dass dann auch noch die für die einzelnen Beschäftigten jeweils anwendbaren Entwicklungsstufen bei der Berechnung der Kosten je Mitarbeiter berücksichtigt werden, im Vergleich unterschiedlicher Organisationseinheiten beim Benchmarking also schlechter dasteht, wer ältere und deshalb "teurere" Beschäftigte hat, wird nicht einmal als Problem erwähnt. So können Kostendaten in die Irre führen. Die systematische Fehlsteuerung durch Konzentration auf Kostenaspekte zeigt sich exemplarisch beim Thema "Schulen": alle Welt diskutiert über PISA, also Wirkung/Outcome des Bildungssystem (was können die Schüler), und über die Bedeutung der Bildung für den Standort Deutschland, die Finanzierbarkeit der Sozialsysteme ebenso wie über die Auswirkungen für die Betroffenen, stattdessen sieht der Verfasser das zentrale Problem in unterschiedlichen Modellen der Lehrerarbeitszeit (S. 27 ff.). Dass es um anderes gehen muss, ja selbst schon die Befragung von Lehrern, Schülern und Eltern einen Riesenschritt vorwärts für ein Bildungscontrolling sein könnte, bleibt unerwähnt (siehe zu den verschiedenen Einflussgrößen auf Bildungsergebnisse im Bereich "Bildung" im Olev-Wiki). Insgesamt ein Werk, das den aktuellen Stand von Verwaltungswissenschaft, Public Management, Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung ignoriert, die relevanten Praxisprobleme ausblendet und auch durch Mängel in Methodik und Begrifflichkeit und wissenschaftlicher Arbeitsweise eher Verwirrung stiftet. Von der Verwendung ist abzuraten. |
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2013-04-26