Controlling

(Beitrag im Online-Verwaltungslexikon olev.de, Version 1.34)

1 Definition

Begleitender Service für das Management durch Informationen und Vorschläge für Planung, Steuerung, Kontrolle und Systemgestaltung (einschließlich der Gestaltung des Führungs- und Controllingsystems).

Kurzformel:
Managementunterstützung durch Informationen und Vorschläge.

Beachte:

  1. Das Wort "Controlling" leitet sich ab von "to control" gleich "steuern", darf also nicht mit "Kontrolle" verwechselt werden. Controlling ist also nicht "Kontrolle", aber Kontrolle ist Teil des Controlling.
  2. Zahlreiche Definitionen setzen Controlling mit "Management" gleich: z. B. als ständig wiederkehrenden Prozess der Zielfestlegung, Planung, Steuerung und Kontrolle (siehe im folgenden 2.1 und 2.2). 

2 Weitere Informationen

2.1 Controlling und Management

Controlling ist eine Ausdifferenzierung der Managementfunktion: es übernimmt Teilaufgaben des Managements. Das hat eine Reihe von Konsequenzen:

2.2 Definition in DIN SPEC 1086: Qualitätsstandards im Controlling

"Controlling bezeichnet im deutschsprachigen Raum den auf die Sicherstellung nachhaltiger Wirtschaftlichkeit ausgerichteten Management-Prozess der betriebswirtschaftlichen Zielfindung, Planung und Steuerung eines Unternehmens. In diesem Führungsprozess sind die Controllerinnen und Controller Partner des Managements und nehmen in diesem Sinne eine Dienstleistungs-Funktion wahr." So die Information des DIN im Zusammenhang mit der Veröffentlichung der als PAS entwickelten DIN SPEC 1086:2009-04: Qualitätsstandards im Controlling. Diese Definition ist nahe an der hier vorgeschlagenen, klärt aber das Verhältnis zu Management nicht: Controlling ist der "Management-Prozess ... der Steuerung": Steuerung ist doch Aufgabe des Managements? In der praktischen Anwendung werden die Schwierigkeiten behoben durch die Konkretisierung der Controlling-Aufgaben.

2.3 Ziele als Bezugspunkt des Controlling

Sammlung und Aufbereitung steuerungsrelevanter Informationen beziehen sich insbesondere auf die Erreichung der Ziele, vorrangig die Ziele des "magisches Dreiecks":

1. Wirkung
Wozu
subjektive Wirkung: Adressaten ändern ihre Einstellungen/ihr Verhalten (= "Impact"), Kundenzufriedenheit mit der Leistung;
objektive Wirkung: Erfolg von Bildungs- und Fördermaßnahmen, verbesserte Sicherheit, Gesundheit (= "Outcome" i. e. S.)

(s. Effektivität, Wirkungsrechnung)

2. Leistung
Was
Menge, (Produkt-) Qualität, Zeit
3. Finanzen
Womit
Kosten und Erlöse - soweit vorhanden -, Stückkosten, Kostendeckungsgrad / Deckungsbeitrag

Finanzcontrolling

sowie die weiteren Ziele Seitenanfang
4. Servicequalität
Wie

Kundenfreundlichkeit i.e.S.
z. B. Öffnungszeiten, Freundlichkeit, Beratungsqualität , Wartezeiten

6. Mitarbeiter-
potenzial
  z. B. Motivation, Qualifikation, Zufriedenheit

Personalcontrolling
3. Gesellschaftliche Verantwortung   soziale, ökologische, kulturelle Verantwortung, Beitrag zur lokalen Lebensqualität, Nachhaltigkeit
 
Ausführlicher siehe Zielfelder / Ziele / Kennzahlen sowie die Materialsammlung

Man bekommt,
was man misst.

(What you measure
is what you get - Osborne / Gaebler, Reinventing Government, 1992)

wobei sich die Art der Informationen und die Prioritätenfolge nach dem Zielsystem einerseits, dem Entwicklungsstand des Controlling-Systems andererseits richtet. Kostenanalysen und Budgetierung gehören zum klassischen Bestand des Controlling in der Privatwirtschaft und sind in der öffentlichen Verwaltung noch relativ einfach zu verwirklichen, während die Erfassung von Qualität oder gar der Wirkungen (siehe Wirkungsrechnung) schwieriger ist, aber erst damit wird Controlling der öffentlichen Verwaltung gerecht. Denn sie verfolgt nicht primär ein Finanzziel, dessen Erreichung sich monetär messen lässt, sondern hat den Auftrag, das Gemeinwohl zu fördern durch Leistungen, die entsprechende Wirkungen haben.

Ein reines Finanzcontrolling wird deshalb dem Auftrag der öffentlichen Verwaltung nicht gerecht und führt zur Fehlsteuerung.

Die oben angegebene Reihenfolge der Ziele, zu deren Verwirklichung Controlling beitragen muss, stellt den Zweck der öffentlichen Verwaltung in der Vordergrund. In der Literatur, in der Ausbildung für die Verwaltung und in der Verwaltungspraxis dominiert die Analyse der Kosten, was problematisch ist, denn anders als in der Privatwirtschaft erhält die Verwaltung über Menge und Qualität ihrer Leistungen keine Rückmeldung durch den Markt (über die erzielten Erlöse), so dass die Gefahr besteht, dass Kosten zum Hauptbezugspunkt der Überlegungen werden und der Zweck der öffentlichen Verwaltung aus den Augen verloren wird - was zugleich eine Verletzung des Verfassungsgebots der Wirtschaftlichkeit wäre. Zu Recht weist die KGSt auch darauf hin, dass die Finanzmisere der öffentlichen Hände nachhaltig nur durch strategisches Management bewältigt werden kann.

Es gibt also derzeit noch kein adäquates, einigermaßen akzeptiertes Konzept des Controlling in der öffentlichen Verwaltung, in vielen Fällen ist es erst noch zu entwickeln bzw. sind die vorhandenen Konzepte in die genannte Richtung weiterzuentwickeln. Das gilt insbesondere für große Teile der deutschen Bundesverwaltung.  Seitenanfang

Anders die Situation in der Schweiz, wo z. B. für die Bundesverwaltung ausdrücklich das Konzept eines "Wirkungsorientierten Controllings" praktiziert wird, siehe:

und angemerkt wird, dass die Literatur von der Problematik großenteils noch keine Kenntnis genommen hat und deshalb kaum auf entsprechende Arbeiten zurückgegriffen werden kann.

Ein Controlling für die öffentliche Verwaltung muss die aus der Privatwirtschaft bekannten Instrumente der Analyse monetärer Größen um entsprechende Instrumente für die Wirkungs-, Leistungs- und Qualitätsaspekte ergänzen (vgl. die entsprechenden Hinweise in der Rahmenkonzeption Controlling des Landes Baden-Württemberg S. 48, 87, die im übrigen bereits wichtige Arbeiten dazu leistet).

Grundlegend ist ferner die Unterscheidung der Management-Ebenen: strategisches und operatives Controlling (mehr dazu unten).

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2.4 Einordnung in eine Neue Verwaltungssteuerung (NPM/NSM/WoV)

Zum Beitrag "Controlling im NSM"

Ausführlicher im Beitrag zum NPM/NSM.

Orientiert man Controlling an der Definition, so muss es zu allen Fragen beitragen, zu denen das Management Unterstützung benötigt. Konsequent fasst die KGSt deshalb bei der Nennung der Adressaten ihrer Berichte "Controlling" und "Steuerungsunterstützung" zusammen.

Das entspricht der Darstellung der Management-Instrumente im Überblick: Controlling ist eine Zusatzfunktion zu allen Management-Instrumenten.

Die Situation in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland stimmt damit aber nicht überein, siehe z. B. oben bei der Erörterung der Ziele, zu denen Controlling beitragen sollte.

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2.5 Controlling-Ebenen

Grundlegend ist die Unterscheidung in

Siehe die Übersicht über die Managementebenen sowie den Beitrag "strategisches Management".

Weiterentwicklungen orientieren sich am Konzept der Balanced Scorecard (BSC) und/oder beziehen Umfassendes Qualitätsmanagement (TQM, EFQM, CAF) ein, d. h. insbesondere "Befähiger"/"Leistungstreiber" für künftigen Erfolg sowie die soziale und gesellschaftliche Verantwortung der Unternehmen/Behörden. Seitenanfang

2.6 Controller-Leitbilder

Controller-Leitbild der IGC
(International Group of Controlling)
[1]

Controller gestalten und begleiten den Management-Prozess der Zielfindung, Planung und Steuerung und tragen damit eine Mitverantwortung für die Zielerreichung.

Das heißt:

  • Controller sorgen für Strategie-, Ergebnis-, Finanz-, Prozesstransparenz und tragen somit zu höherer Wirtschaftlichkeit bei.
  • Controller koordinieren Teilziele und Teilpläne ganzheitlich und organisieren unternehmensübergreifend das zukunftsorientierte Berichtswesen.
  • Controller moderieren und gestalten den Management-Prozess der Zielfindung, der Planung und der Steuerung so, dass jeder Entscheidungsträger zielorientiert handeln kann.
  • Controller leisten den dazu erforderlichen Service der betriebswirtschaftlichen Daten- und Informationsversorgung.
  • Controller gestalten und pflegen die Controllingsysteme.

Parma 14.09.2002.

Zum Inhalt dieses Leitbildes siehe die Anmerkung in Fußnote 1 b.

Andere Leitbilder und Diskussion der Controller-Rolle bei Weber 1999, S. 361 ff.

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2.7 Erfolgsbedingungen für Controlling

Controlling ist Managementunterstützung, setzt also voraus, dass das Management sich unterstützen lassen will. Damit kann Controlling in der öffentlichen Verwaltung nichts bewirken, wenn nicht beim Management selbst grundlegende Änderungen eintreten:

Vgl. auch die allgemeinen Erfolgsbedingungen von Reformen.

Controlling strebt an, Informationen so auszuwählen und aufzubereiten, dass sie den Blick auf erfolgskritische Faktoren lenken und auch die Beurteilung der nachhaltigen Entwicklung erlauben, eine Informationsüberlastung aber vermeiden.

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2.8 Arten des Controlling

 Seitenanfang2.9 Instrumente und Methoden/Techniken

Instrumente, Methoden und Techniken sind alle methodischen, organisatorischen und sachlichen Hilfsmittel zur Erfüllung der Controllingaufgaben, die unterschiedlich systematisiert werden können. Zu nennen sind u.a.:

Die Instrumente können ferner nach Funktionsbereichen oder Branchen / Fachgebieten gegliedert werden, z. B. Instrumente des Beschaffungscontrolling, des Finanzcontrolling, des Personal- oder Bildungscontrolling.

Eine weitere mögliche Gliederung ergibt sich aus der Art des Controlling:

Berichtsfelder Ausführlich ...
Gliederung von Zielen und Kennzahlen im Rahmen einer systematischen und verdichteten Berichterstattung und für Controlling. Empfehlenswert ist es, die folgenden Zielfelder und Ziele zu verwenden und durch Kennzahlen zu operationalisieren (mehr dazu ...):

Gesamtkonzept für Zielfelder und Ziele (Version 2.1)
Zielfeld / Berichtsfeld Ziele (siehe unten für weitere Beispiele und Kennzahlen)
1. Auftragserfüllung (= "Sachziel")
 Wozu 
1.1 Wirkungen
= Outcome, Effektivität
z. B. Erfolg von Bildungs- und Fördermaßnahmen, verbesserte Sicherheit, Gesundheit; Kundenzufriedenheit mit der Leistung (= "Impact")
 Was
1.2 Leistungen
= Output
Menge, (Produkt-) Qualität, Zeit
2.
 Womit 
Finanzziele
insbesondere Stückkosten, Kostendeckungsgrad / Deckungsbeitrag
3.
 Wie 
Servicequalität
(Kundenfreundlichkeit i.e.S.)
z. B. Öffnungszeiten, Freundlichkeit, Beratungsqualität
4. Mitarbeiterpotenzial z. B. Motivation, Qualifikation, Zufriedenheit mit den Arbeitsbedingungen
5. Gesellschaftliche Verantwortung soziale, ökologische, kulturelle Verantwortung, Beitrag zur lokalen Lebensqualität.

 SeitenanfangZu Herleitung und alternativen Konzeptionen siehe die Beiträge "Ziele und Kennzahlen", sowie Balanced Scorecard.

Nicht alles, was gezählt werden kann, zählt.
Und nicht alles,
was zählt, kann gezählt werden.

(Albert Einstein)

2.10 Kontrolle des Controlling und der Berichte

Mit der Einführung von Controlling und von Berichten nach den Berichtsfeldern muss die Überprüfung dieser Instrumente und ihrer Anwendung verbunden werden, wie in der Privatwirtschaft: Zusammenfassende Berichte entsprechen den Bilanzen, sie müssen von unabhängigen Sachverständigen auf ihre Plausibilität und Verlässlichkeit überprüft werden, soll sich nicht die inzwischen bereits verbreitete Kultur der Dokumentation von Scheinerfolgen weiter ausbreiten. Nur dann werden auch die Anforderungen von Good Governance erfüllt. Seitenanfang

Und Controlling muss selbst auf Wirksamkeit überprüft werden, entsprechend der allgemeinen Erkenntnis, dass Steuern auf der Meta-Ebene besonders wirksam ist. Eine Anwendung dieses Prinzips - das generalisiert werden sollte - ist die Empfehlung für Unternehmen im deutschen Corporate Governance-Kodex, dass der Aufsichtsrat als Kontrollorgan die Effizienz seiner eigenen Tätigkeit regelmäßig überprüft (Nr. 5.6).

Siehe zur Überprüfung der Controllertätigkeit die Benchmarking-Aktivitäten von Jürgen Weber u. a.[5]

Man sollte nur das messen, wovon man mehr
oder weniger haben will.

(In Anlehnung an Tom Peters, Management-Fachmann und -Erfolgsautor, der die Aussage auf "wovon man mehr haben will" beschränkte. Das ist jedenfalls für die öffentliche Verwaltung nicht richtig: wir wollen weniger Verkehrstote und weniger Kosten bei gleichem Nutzen. Richtig ist auf jeden Fall, einem Zitat von Einstein folgend, dass nicht alles gemessen werden sollte, was sich messen lässt. B. K.)

2.11 Controlling-Beispiel Produktbericht

Die Funktion des Controlling müsste sich am einfachsten in den häufigsten Berichten zeigen lassen, den Produktberichten. Aus der Bundesverwaltung sind mir aber keine überzeugenden Beispiele bekannt, eher im Gegenteil: sie sind oft kaum verständlich, lassen die Steuerungsrelevanz nicht erkennen, schaffen keine Kostentransparenz, oft verdichten sie die Zahlen nicht einmal zu Differenzen zwischen Plan und Ist (vgl. die Beispiele bei Mundhenke 2003).

Dabei existieren gute Vorgaben im Handbuch der Standard-KLR des Bundes, vor allem aber auch das Muster des Controller-Vereins, das es auch in einer für die öffentliche Verwaltung aufbereiteten Fassung gibt (siehe Innenministerium BW / Horváth & P., 1999, S. 189, und den Auszug in der Materialsammlung).

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2.12 Materialsammlung

Die Materialsammlung enthält Beispiele und weitere Informationen, u. a.:

3 Quellen

 - Literaturverzeichnis
 - Literaturempfehlungen
 - Links (Internet-Adressen)

3.1 Literaturverzeichnis

3.1.1 Literatur zur Einführung

Horváth, Péter 2006 Das Controllingkonzept. Der Weg zu einem wirkungsvollen Controllingsystem. 6. Aufl., München 2006
Weber, Jürgen / Schäfer, Utz 2008 Einführung in das Controlling. 12. Aufl., Stuttgart 2008
Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.) 2007 Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007 (einführend Kapitel 2)

3.1.2 Controlling allgemein

Bruhn, Manfred / Stauss, Bernd (Hrsg.) 2005 Dienstleistungscontrolling. Forum Dienstleistungsmanagement. Wiesbaden 2005
Deyhle, Albrecht 1996 Controller-Handbuch II, Hrsg. von der Controller-Akademie, 4. Auflage, Wörthsee-Etterschlag 1996
DIN (Deutsches Institut für Normung e.V.) 2009 DIN SPEC 1086:2009-04: Qualitätsstandards im Controlling
Horváth, Péter 2006 Controlling. 10. Aufl., München 2006
Horváth, Péter 2006 Das Controllingkonzept. Der Weg zu einem wirkungsvollen Controllingsystem. 6. Aufl., München 2006 Seitenanfang
Horváth, Péter / Reichmann, Thomas (Hrsg.) 2003 Vahlens Großes Controllinglexikon. 2. Aufl., München 2003
Küpper, Hans-Ulrich 2005 Controlling. Konzeption, Aufgaben, Instrumente. 4. Aufl. Stuttgart 2005
Müller-Stewens, Günter / Lechner, Christoph 2005 Strategisches Management: Wie strategische Initiativen zum Wandel führen. 3. Aufl., Stuttgart 2005
Reichmann, Thomas 2006 Controlling mit Kennzahlen und Management-Tools. 7. Auflage, München 2006
Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.) 2007 Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007
Vanini, Ute 2009 Controlling. Stuttgart 2009
Weber, Jürgen / Schäffer, Utz 2008 Einführung in das Controlling. 12. Aufl., Stuttgart 2008
Weber, Jürgen / Zubler, Susanne / Krügerke, Christian 2009 Neueste Benchmarking-Ergebnisse für die Controllership im deutschsprachigen Raum. In: Controlling & Management 2009, Nr. 1, S. 50-56.
Witt, Frank-Jürgen 1997 Lexikon des Controlling. Von ABC-Analyse bis ZVEI- Kennzahlensystem. München 1997
Vgl. zu diesem Thema auch die
Verordnung über die Prüfung zum anerkannten Abschluss "Geprüfter Controller/Geprüfte Controllerin" vom 12.07.2006, BGBl. I S. 1579, http://bundesrecht.juris.de/contrprv/

3.1.3 Controlling für die öffentliche Verwaltung und Non-Profit-Einrichtungen
(siehe dazu die Anmerkung in [FN4])

Controlling ist richtig nur als Teil einer Gesamtkonzeption des Managements zu gestalten. In diesem Sinne verstehen es und ordnen es ein Thom, Norbert / Ritz, Adrian: Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor. 4. Aufl., Wiesbaden 2008, Kapitel 4: "Informationsmanagement".
Bachert, Robert / Pracht, Arnold 2004 Strategisches Controlling. Controlling und Rechnungswesen in Sozialen Unternehmen. Weinheim 2004
Bachmann, Peter 2009 Controlling für die öffentliche Verwaltung. Grundlagen, Verfahrensweisen, Einsatzgebiete. 2. Aufl., Wiesbaden 2009  
Baum u.a. (Hrsg.) 1997 Controlling öffentlicher Einrichtungen. Stuttgart  1997
Berens, Jochen / Hoffjan, Andreas 2004 Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Fallstudien, Lösungen. Stuttgart 2004  Seitenanfang
Bono, Maria L. 2006 NPO-Controlling. Professionelle Steuerung sozialer Dienstleistungen. Stuttgart 2006 (siehe dazu das Interview mit der Autorin)
Braun, Günther E. / Bozem, Karlheinz (Hrsg.) 1990 Controlling im kommunalen Bereich. Moderne Managementkonzepte zwischen öffentlichem Auftrag und Wirtschaftlichkeit. München 1990
Bundeskanzleramt der Republik Österreich [Hrsg.] 1997 Controlling Handbuch: Arbeitsbehelf für die Anwendung von Controlling in der öffentliche Verwaltung. 2. Aufl., Wien 1997
Bundesministerium des Innern (Deutschland) 2001 Leitfaden zum Aufbau und Betrieb eines operativen Controllings in den Behörden des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums des Innern. Berlin 2001. Online-Quelle, Online-Quelle des Anlagenbandes
Castioni, Silvano 2006 Leitbild-Controlling: Modell einer nachhaltigen Umsetzung auf kommunaler Ebene. Projektarbeit Universität Bern, 2006. Online-Quelle
Coenenberg, Adolf G. u. a. (Hrsg.) 1997 Controlling öffentlicher Einrichtungen. Stuttgart 1997
Christe-Zeyse, Jochen 2004 Controlling in der Polizei. Leitfaden für ein wirkungsorientiertes Management. Stuttgart 2004
Dreyhaupt, Klaus-F. / Placke, Frank 2007 Kosten- und Leistungscontrolling auf der Basis von NKF. Eine Arbeitsanleitung zur Effizienzsteigerung in öffentlichen Verwaltungen. Stuttgart 2007
Haiber, Thomas 1997 Controlling für öffentliche Unternehmen. Konzeption und instrumentelle Umsetzung aus der Perspektive des New Public Management. München 1997
Heuer, Kai R. 2011 Controlling. Basislerneinheiten und Fallstudien. München 2011. (Anmerkung: Von der Verwendung ist abzuraten, siehe in Fußn. 8)
Hirsch, Bernhard / Weber, Jürgen / Hammer, Dominik / Schuberth, Klaus / Erfort, Mathias 2009 Controlling in öffentlichen Institutionen. Weinheim 2009
Hirsch, Bernhard / Weber, Jürgen / Gisch, Zelina / Zubler, Susanne / Erfort, Mathias 2011 Controlling in öffentlichen Institutionen: Rollen - Handlungsfelder - Erfolgsfaktoren. Berlin 2011
Homann, Klaus 2005 Verwaltungscontrolling, Grundlagen - Konzept – Anwendung. Wiesbaden 2005
Innenministerium Baden-Württemberg / Horváth & Partner 1999 Rahmenkonzeption Controlling, 1999, online verfügbar über http://www.verwaltungsreform-bw.de Seitenanfang
International Group of Controlling (ICG) (Hrsg.) 2005 Controller-Wörterbuch. Deutsch - Englisch / Englisch - Deutsch: Die zentralen Begriffe der Controllerarbeit mit ausführlichen Erläuterungen. 4. Aufl., Stuttgart 2005
KGSt 1994 Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell. Bericht Nr. 15/1994
1996 Zentrale Steuerungsunterstützung. Bericht 11/1996
1997 Steuerung kommunaler Haushalte. Budgetierung und Finanzcontrolling in der Praxis. Bericht 9/1997 
2004 Kommunale Managementberichte I. Grundlagen und Nutzen. Bericht 7/2004 
2004 Kommunale Managementberichte II. Einführungsschritte und Umsetzungsempfehlungen. Bericht 8/2004 
Meurer, Erik / Stephan, Günter (Hrsg.) 1999
ff.
Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung. Grundlagen, Beispiele und Erfahrungsberichte für die Verwaltungspraxis. Loseblattwerk. Freiburg 1999 ff.
Müller, Stefan / Papenfuß, Ulf / Schaefer, Christina 2008 Kommunale Verwaltungssteuerung (KVS): Rechnungslegung und Controlling in Kommunen – Status Quo und Reformansätze. Berlin 2008
Müller, Stefan / Papenfuß, Ulf / Schaefer, Christina 2009 Grundsachverhalte und empirische Analyse zur instrumentellen Ausgestaltung des kommunalen Verwaltungscontrollings. In: Verwaltung und Management Nr. 1/2009, S. 13-18
Müller, Ulrich 2004 Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Ein Beitrag zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2004 (Anmerkung: Eine nicht gelungene Dissertation, von deren Verwendung abzuraten ist. Mehr in Fußn. 7)
Mundhenke, Ehrhard 2003 Controlling / KLR in der Bundesverwaltung. Was man dazu wissen sollte. 5. Aufl., Brühl 2003, erhältlich über die Fachhochschule des Bundes (Schriftenreihe Bd. 34). Internet-Fassung (2003-05-08).
Nau, Hans-Rainer / Wallner, Gerhard 1999 Verwaltungs-Controlling für Einsteiger. Kosten- und Leistungsrechnung in öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen. 2. Aufl., Freiburg-Berlin-München 1999
Pook, Manfred / Tebbe, Günter 2002 Berichtswesen und Controlling. München, Berlin 2002
Richter, Mark 2000 Controllingkonzeption für öffentliche Verwaltungsbetriebe. Hamburg 2000 (zugl.: Rostock, Univ., Diss., 2000)
Röhrig, Andreas 2008 Wirkungsorientiertes Controlling im politisch-administrativen System. Unter besonderer Berücksichtigung der Gestaltungsmöglichkeiten von öffentlichen Verwaltungen. Frankfurt am Main 2008
Schedler, Kuno 2005 Verwaltungscontrolling. In: Handbuch zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2005, S. 413-421
Schmidtberger, Jürgen 2005 Controlling für öffentliche Verwaltungen. Funktionen - Aufgabenfelder – Instrumente. 2. Aufl., Wiesbaden 1994
Seeger, Tilman / Walter, Matthias / Liebe, Rüdiger / Ebert, Günter 1999 Kosten-, Leistungsrechnung und Controlling. Ein Erfahrungsbericht für die Praxis über die Einführung der Standard-KLR am Beispiel der Bundesverwaltung. Heidelberg 1999 Seitenanfang
Tauberger, André 2008 Controlling für die öffentliche Verwaltung. München 2008
     
Zimmermann, Ewald 2003 Kommunales Controlling, 2. Aufl., Wuppertal 2003

3.1.4 Speziell zur Bundesverwaltung

Bundesministerium des Innern (Deutschland) 2001 Leitfaden zum Aufbau und Betrieb eines operativen Controllings in den Behörden des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums des Innern. Berlin 2001. Online-Quelle, Online-Quelle des Anlagenbandes
Fischer, Walter P. 2002 Entscheidungsorientierte Kosten- und Leistungsrechnung in staatlichen Verwaltungen. Konzeption und Nutzung eines schlanken Rechensystems. Brühl 2002 (Fachhochschule des Bundes, Schriftenreihe Bd. 39). Online im Internet (2007-07-27)
Mundhenke, Ehrhard 2003 Controlling / KLR in der Bundesverwaltung. Was man dazu wissen sollte. 5. Aufl., Brühl erhältlich über die Fachhochschule des Bundes (Schriftenreihe Bd. 34) und Online im Internet (2003-05-08).
Pommerehn, Jan 2002 Strategisches Controlling in der Bundesverwaltung. Erhebung zur Situation des strategischen Controllings in der Bundesverwaltung am Beispiel von sieben technisch-wissenschaftlichen Bundesoberbehörden und einem Bundesministerium sowie Überlegungen zur Gestaltung. Berlin 2002

 Seitenanfang3.1.5 Zu Personalcontrolling

Ackermann, Karl-Friedrich [Hrsg.] 2000 Balanced Scorecard für Personalmanagement und Personalführung : Praxisansätze und Diskussion. Wiesbaden 2000
AWV - Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e.V. (Hrsg.) 2000 Controlling im Personalmanagement. (AWV-Schrift 01 603) Eschborn 2000 (auch erschienen als BBB-Information Info 1633)
Deutsche Gesellschaft für Personalführung e. V. (DGFP) 2001 Personalcontrolling in der Praxis. Stuttgart 2001
Fellenstein, Doris 1996 Personalentwicklungs-Controlling in Banken. Bern, Stuttgart 1996
Haiber, Thomas 1997 Controlling für öffentliche Unternehmen. Konzeption und instrumentelle Umsetzung aus der Perspektive des New Public Management. München 1997, S. 129 ff.
Schulte, Christof 2011 Personal-Controlling mit Kennzahlen. 3. Aufl., München 2011
Wunderer, Rolf / Jaritz, Andre 2006 Unternehmerisches Personalcontrolling. Evaluation der Wertschöpfung im Personalmanagement. 4. Aufl., München 2007

3.1.6 Weiteren Teilfragen Seitenanfang

Zu weiteren Teilfragen siehe die besonderen Beiträge:

3.2 Literaturempfehlungen

Steinle, Claus / Daum, Andreas (Hrsg.): Controlling. Kompendium für Ausbildung und Praxis. Stuttgart 2007

Dieses umfangreiche Werk ist auf dem aktuellen Stand der fachlichen Diskussion in der Betriebswirtschafts- und Managementlehre und enthält eine umfassende Zusammenstellung der Instrumente und des Handwerkzeugs, bis hin zu oft vernachlässigten praktischen Details wie der Nutzung von Excel im Rahmen der Verwaltung und Auswertung von Datenbeständen, Gestaltung von Berichten, usw.

Brüggemeier, Martin: Controlling in der Öffentlichen Verwaltung. Ansätze, Probleme und Entwicklungstendenzen eines betriebswirtschaftlichen Steuerungskonzeptes. 3. Aufl., München 1998 (Nachdruck 1999)

Die Arbeit stellt Controlling in den Zusammenhang des Public Managements und berücksichtigt politik- und verwaltungswissenschaftliche Perspektiven, die oftmals ausgeblendet werden. Allerdings sind dort weniger konkrete Instrumente für den Alltag zu finden. Es ist ein Grundlagenwerk für das bessere Verständnis eines wirkungsorientierten Controllings (siehe dafür z. B. Thom/Ritz u. a., Nachweise im Literaturverzeichnis).

Innenministerium Baden-Württemberg / Horváth & Partner: Rahmenkonzeption Controlling, 1999, Online/Quelle: http://www.verwaltungsreform-bw.de/servlet/PB/show/1152681/
Rahmenkonzeption.pdf

Die Entwicklung eines Konzeptes für die öffentliche Verwaltung unter Beteiligung anerkannter Controlling-Expertise. Es berücksichtigt die neuere Entwicklung nicht, insbesondere nicht die beispielhafte Umsetzung von wirkungsorientiertem Controlling in der Schweiz.

Fachliteratur ist nur bedingt verwendbar!
Vor der unbesehenen Verwendung von Literatur für das Controlling im öffentlichen Sektor ist zu warnen: Viele Werke mit dieser speziellen Ausrichtung referieren die aus der allgemeinen BWL- und Controlling-Literatur bekannten Themen, also vor allem: Kosten und Kostendeckung, Investitionsrechnung, insgesamt also monetäre Themen, sie berücksichtigen die spezifischen Aufgabenstellung der öffentlichen Verwaltung nicht, die kein monetäres Erfolgsziel, sondern einen Leistungs- und Wirkungsauftrag hat ("Dominanz des Sachziels"). Damit wird zumindest ein falscher Schwerpunkt gesetzt, und oft fehlen Instrumente für die Steuerung von Leistung und Wirkung des öffentlichen Handelns ganz.

Controlling als Management-Unterstützung verfehlt damit das zentrale Anliegen des Controlling (siehe oben das Controller-Leitbild der IGC) und des Public Managements: des Managements der öffentlichen Angelegenheiten.

Links

Siehe die umfangreiche Sammlung von Links zu NPM/NSM/WoV, die Quellen behandeln oft auch das Thema "Controlling", sowie:

 


Anmerkungen

Zurück zum Text

  1. Online-Quelle des Leitbildes am 17.11.2010: http://www.igc-controlling.org/DE/_leitbild/leitbild.php. Die IGC ist die "International Group of Controlling", "eine internationale Kooperation der auf dem Gebiet der Aus- und Weiterbildung sowie der Forschung und Entwicklung im Controlling tätigen Institutionen" (§ 2 Abs. 1 der Satzung) mit Sitz in St. Gallen, Schweiz.
  2. Anmerkungen zum ICG-Leitbild (B. K.):
    Statt "... Mitverantwortung für die Zielerreichung" könnte auch es auch heißen: "... Mitverantwortung für den nachhaltigen Erfolg des Unternehmens" um zu verdeutlichen, dass die Funktion umfassender zu verstehen ist: auch die Unterstützung bei der Beantwortung der Frage "Tun wir die richtigen Dinge?", also "haben wir die richtigen Ziele?" gehört dazu, insbesondere bei der langfristigen Ausrichtung des Unternehmens, dem normativen Management, ebenso wie beim strategischen Management. Denn sonst würde dem Management (in der Wirtschaft wie im öffentlichen Sektor) Unterstützung gerade für diese besonders wichtigen Entscheidungen fehlen.

    Für den öffentlichen Sektor findet sich für diese übergeordnete Frage auch die Bezeichnung "politisches Controlling".
  3. Die ältere Fassung des IGC-Leitbildes wurde vom BMI in seinen "Leitfaden zum Aufbau und Betrieb eines operativen Controllings in den Behörden des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums des Innern" übernommen, ohne Hinweis auf die Quelle, sowie in die Rahmenkonzeption Controlling des Landes Baden-Württemberg (S. 13).
Zurück zum Text KGSt, Glossar zu Kennzahlen und Vergleichsringen des IKO-Netzes, Stichwort "Zielfelder", aus dem Internet, http://www.iko-netz.de, übernommen am 15.03.2000, nicht mehr frei zugänglich. Fallberg, VOP 9/2000, S. 22 ff.
Zurück zum Text Mundhenke 2003, 88
Zurück zum Text Vorbemerkung zur Controlling-Literatur für die öffentliche Verwaltung:
Vor der unbesehenen Verwendung von Fachliteratur ist zu warnen: Viele Werke erfassen das Spezifische der öffentlichen Verwaltung nicht, ihren Leistungs- und Wirkungsauftrag. Sie referieren die aus der allgemeinen BWL- und Controlling-Literatur bekannten Themen, also die monetären Aspekte (vor allem: Kosten und Kostendeckung). Es fehlen deshalb Instrumente für Leistung und Wirkung des öffentlichen Handelns und die entsprechende Relativierung der monetären Aspekte. Controlling als Management-Unterstützung verfehlt damit das zentrale Anliegen des Public Managements. Oft stimmt schon die Begrifflichkeit nicht, angefangen vom Zentralbegriff der Wirtschaftlichkeit, oder die grundlegende Struktur der Instrumente wird nicht angepasst (siehe im Beitrag zur Balanced Scorecard). Das Verzeichnis bewertet die Werke nicht, ist also keine Empfehlung.
Zurück zum Text Weber, Jürgen / Zubler, Susanne / Krügerke, Christian: Neueste Benchmarking-Ergebnisse für die Controllership im deutschsprachigen Raum. In: Controlling & Management 2009, Nr. 1, S. 50-56.
Zurück zum Text Hier bestehen in der Literatur wie in der Praxis z. T. Unklarheiten:

Controlling kann nicht isoliert definiert und gestaltet werden, sondern nur als Teil einer Gesamtkonzeption "Management":
  • So können viele Fragen, die hier als Teil von Controlling behandelt werden, ebenso unter der Überschrift "Management" behandelt werden,
  • sind Lehrbücher zu Controlling oft gleichzeitig Management-Lehrbücher
  • können Management-Instrumente als Controlling-Instrumente verstanden und verwendet werden, und umgekehrt,
  • ist die Koordination zwischen beiden Themen in Studiengängen z. T. nicht erkennbar, vielmehr werden unter den Überschriften "Management" und "Controlling" die gleichen Fragen aufgegriffen, aber nach Systematik, Begrifflichkeit, Instrumenten unterschiedlich (und von unterschiedlichen Lehrpersonen unkoordiniert) behandelt.

Und in der öffentlichen Verwaltung wird Controlling zum Standardrepertoire einer guter Verwaltungsführung gerechnet, es wird aber nicht immer beachtet, dass es Defizite der Managements nicht ausgleichen kann und sinnvoll nur als Teil einer schlüssigen Gesamtkonzeption wirken kann. Oft bleibt auch unklar, was mit "Controlling" gemeint ist, welche Ziele es verfolgt, wer seine Kunden sind, mit der Folge, dass das doch so wichtige Instrument "Controlling", mit einer eigenen Personalausstattung eingerichtet, oft nur Kostendaten aufbereitet und deshalb zu besserem Management wenig, wenn überhaupt, beiträgt. Schlimmstenfalls liefert es unverständliche Antworten auf Fragen, die niemand stellt: weil das Management nicht die relevanten Fragen stellt und das Controlling das Management nicht als Kunde begreift, dem man aber auch sagen muss, was es fragen und wollen kann und sollte!

7 Zurück zum Text Die Dissertation von Müller, Controlling aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Ein Beitrag zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2004, ist ein Beispiel für den mangelnden Reifegrad der deutschen verwaltungswissenschaftlichen Diskussion, in der Schweiz wäre sie wahrscheinlich nicht erschienen. Zentrale Begriffe werden schlicht missverstanden, was auch daran liegt, dass der Verfasser sich nicht bemüht, den Stand der Diskussion zu ermitteln und sich mit ihm auseinanderzusetzen. Gedankliche Strukturen entstehen durch die Aneinanderreihung von Einzelbausteinen, es fällt dem Verfasser nicht auf, dass es keine Quellen für die von ihm konstruierte Reihenfolge, Rangfolge, die behaupteten Zusammenhänge gibt. Zitate haben bei zentralen Aussagen nicht die Qualität von Belegen, sind im übrigen selbst da, wo die Primärquellen leicht zugänglich sind (der KGSt-Bericht 5/1993, der das Neue Steuerungsmodell formulierte), Sekundär- oder Tertiärquellen, mit erkennbar problematischer Beweiskraft. Insgesamt: die Grundregeln wissenschaftlichen Arbeitens werden nicht beachtet.

Exemplarisch folgende Ausschnitte:

Zitat 1 (S. 20) Anmerkungen B. K.
"Lean Management" sei als Folge der  
"kontinuierlichen Ökonomisierung" was soll das sein, "Ökonomisierung"? Unter Wettbewerb besteht immer der Zwang zur "Ökonomisierung" im Sinne besserer Effizienz und Effektivität. Dieser Zwang besteht permanent in allen Volkswirtschaften, die marktwirtschaftlicht organisiert sind. Im übrigen: aus welcher Quelle schöpft der Verf. diese Einschätzung?
von Institutionen und Organisationen sind das nicht zwei Wörter für denselben Gegenstand?
in Japan Anfang der 1950er Jahre entstanden,  
man wer? Kein Zitat
verbinde damit das "Kaizen-´Modell", das synonym stehe für "alle geeigneten 'Lean-Ansätze'" die Aussage ist schon unlogisch: Kaizen ist entweder mit "Lean Management" verbunden oder der Oberbegriff. Inhaltlich ist die Aussage unverständlich, und es ist wieder zu fragen, wer außer dem Verfasser als Kenner der Materie diese Ansicht vertritt. Kaizen wird üblicherweise als ein Element von Umfassendem Qualitätsmanagement - TQM - angesehen, nicht als Oberbegriff, vgl. die Klassiker des QM
Zitat 2 (S. 75) Anmerkungen B. K.
Der Verf. sieht den grundlegenden Unterschied zwischen Controlling und der "hergebrachten Verwaltungskontrolle" darin, dass erstere auch "Softfaktoren" in die Überlegungen einbeziehe. Kein Zitat für diese überraschende Abgrenzung.
Als Beispiel für "Softfaktoren" nennt er: "den Einfluss des Raumklimas oder der Raumfarben auf die Verwaltungsleistung" Da ist ein Grundbegriff der Problematik: "soft facts", grundlegend falsch verstanden, zum anerkannten Verständnis siehe die Definition im Online-Verwaltungslexikon, eine einfache Suche mit Google ergibt Dutzende von kompetenten Quellen, z. B. Gablers Wirtschaftslexikon: es geht um Werte, Führungsstil, Commitment und Potenzial der Beschäftigten, usw.
"Obwohl Controlling ein breit gefächertes Reforminstrument ist, sehen viele Verwaltungsexperten seinen Nutzen primär in der Erfüllung der staatlichen Kosten- und Leistungsverantwortung (KLV), wie sich originär aus dem § 7 Bundeshaushaltsordnung (BHO) ableiten lässt." Welche Verwaltungsexperten sehen den Nutzen "primär" so?
§ 7 Bundeshaushaltsordnung als Beleg für die Einschätzung von Experten? Eine Rechtsnorm als Quelle für einen Lebenssachverhalt: welche Einschätzung Experten zu einer Fachfrage haben? Rechtsnormen haben eine völlig andere Funktion und Qualität. Siehe Norm.
Das Konzept der "staatlichen Kosten- und Leistungsverantwortung (KLV)" ist ein Bundeswehrkonzept, kein allgemein für die Bundesverwaltung oder gar die Verwaltung in Deutschland generell akzeptiertes Konzept, das sich schon deshalb kaum aus § 7 BHO ableiten lässt.
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Anmerkung zu Heuer (2011): Controlling. Basislerneinheiten und Fallstudien. München

Im Vorwort (S. VI) teilt der Verf. mit, die Literaturangaben dienten "weniger dem wissenschaftlichen Beleg einer Aussage als mehr zum Anregen, die Lektüre zu vertiefen" – bei einem Werk für die Hände der Studierenden einer erstaunliche Aussage, sollten Lehrwerke doch beispielhaft zeigen, wie wissenschaftlich fundiertes Arbeiten aussieht. Das Misstrauen, das solche Ankündigungen wecken, ist leider nur zu berechtigt. Denn Aussagen im einleitenden - und damit grundlegenden - Teil, in der Literatur gäbe es bisher keine eindeutige Definition für das Verwaltungscontrolling, sondern nur die Formulierung von "Rahmenbedingungen" (S. 1), wünschte man doch präzise belegt. Statt dessen werden vier Monographien ohne Seitenzahl zitiert - eine Zumutung für den Leser, ebenso wie die aufgestellte Behauptung. Bereits 1994 hat sich die KGSt um eine Definition bemüht, siehe die Literaturangaben oben. Aber die KGSt, einer der wichtigsten Akteure für ein modernes Verwaltungsmanagement, ist dem Verfasser anscheinend nicht bekannt, jedenfalls taucht sie im Abkürzungsverzeichnis nicht auf, ihre umfangreichen Arbeiten werden auch sonst nicht berücksichtigt. Seitenanfang

Dass die öffentliche Verwaltung den Auftrag hat, dem Gemeinwohl zu dienen und nicht nur Dienstleistungen für "Kunden" zu erbringen, dass es deshalb auf die Wirkung, neudeutsch (und international gebräuchlich) Outcome ankommt, ist inzwischen so selbstverständlich (Nachweise im Beitrag zur Neuen Verwaltungssteuerung), dass es erstaunt, dass diese Erkenntnis beim Verfasser noch nicht angekommen ist. Und die Aussage, die momentan stattfindende Umstellung des öffentlichen Rechnungswesens zur "kommunalen" Doppik (? Verwaltungsdoppik müsste es richtig heißen) habe etwas mit Effektivität des Verwaltungshandelns zu tun, ist ebenfalls vermessen: Effektivität öffentlichen Verwaltungshandelns wird national wie international (Weltbank, OECD, EU) gemessen als Ausmaß der Erreichung der Wirkungsziele, was mit der Verwaltungsdoppik zunächst aber nicht erfasst wird, sondern erst in einer "doppischen Verbundrechnung", siehe im Beitrag Doppik. Das System eines modernen Rechnungswesens ist für Controlling von zentraler Bedeutung, soll es doch Steuerungsunterstützung leisten, es nicht zu beschreiben und in die Konzeption zu integrieren deshalb nicht verzeihlich.

So geht es denn auch in den folgenden Ausführungen, auch in den Fallstudien, wie leider oft beim Thema Controlling in der öffentlichen Verwaltung (siehe oben), um die Kosten- und Ausgabenseite der Verwaltungstätigkeit statt darum, dass die Aufgaben wirksam und wirtschaftlich erfüllt werden. Wirtschaftlichkeit bedeutet dabei immer, entsprechend der Bedeutung dieses Begriffs bereits im Grundgesetz, das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen. Wer über Wirtschaftlichkeit spricht und die Nutzenseite vergisst, verletzt die Verpflichtung auf Wirtschaftlichkeit, um es juristisch auszudrücken: er handelt rechtswidrig, wenn er auf dieser fehlerhaften Grundlage Entscheidungen trifft. Seitenanfang

Es passt in dieses, von den einleitenden und grundlegenden Aussagen her abgeleitete Bild, wenn bereits die erste Aufgabenstellung in der Fallstudie "Verwaltungscontrolling" (S. 6 ff.) sich auf Kostenfragen begrenzt, die noch dazu eine allenfalls problematisch zu nennende Steuerungswirkung entfalten könnten: die "Personalkostenquote" als Verhältnis zwischen Personalkosten und Haushaltsvolumen. Ein bundesdeutscher Durchschnitt ist hier wohl wenig hilfreich, wenn es zum Beispiel um den Vergleich der Personalkostenquote bei Sozialleistungen einerseits, bei Schulen, dem Amt für Wirtschaftsförderung, usw., andererseits geht. Woher der Verf. den bundesdeutschen Durchschnittswert von 41% bis 49% hat (S. 241), verrät er dem Leser nicht. Dass bei den Personalkosten auch weder auf die Aufwendungen für die Zusatzversorgung hingewiesen wird – eine Position, die gerne vergessen wird – noch das Stichwort "Gemeinkosten" auch nur erwähnt wird, erstaunt jeden, der erwartet, dass hier für die Praxis ausgebildet wird. Und dass dann auch noch die für die einzelnen Beschäftigten jeweils anwendbaren Entwicklungsstufen bei der Berechnung der Kosten je Mitarbeiter berücksichtigt werden, im Vergleich unterschiedlicher Organisationseinheiten beim Benchmarking also schlechter dasteht, wer ältere und deshalb "teurere" Beschäftigte hat, wird nicht einmal als Problem erwähnt. So können Kostendaten in die Irre führen.

Die systematische Fehlsteuerung durch Konzentration auf Kostenaspekte zeigt sich exemplarisch beim Thema "Schulen": alle Welt diskutiert über PISA, also Wirkung/Outcome des Bildungssystem (was können die Schüler), und über die Bedeutung der Bildung für den Standort Deutschland, die Finanzierbarkeit der Sozialsysteme ebenso wie über die Auswirkungen für die Betroffenen, stattdessen sieht der Verfasser das zentrale Problem in unterschiedlichen Modellen der Lehrerarbeitszeit (S. 27 ff.). Dass es um anderes gehen muss, ja selbst schon die Befragung von Lehrern, Schülern und Eltern einen Riesenschritt vorwärts für ein Bildungscontrolling sein könnte, bleibt unerwähnt (siehe zu den verschiedenen Einflussgrößen auf Bildungsergebnisse im Bereich "Bildung" im Olev-Wiki).

Insgesamt ein Werk, das den aktuellen Stand von Verwaltungswissenschaft, Public Management, Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung ignoriert, die relevanten Praxisprobleme ausblendet und auch durch Mängel in Methodik und Begrifflichkeit und wissenschaftlicher Arbeitsweise eher Verwirrung stiftet. Von der Verwendung ist abzuraten.  Seitenanfang